取消环评机构资质管理之后

取消环评资质不是取消环评，但这仍然堪称环评发展史上的关键转折。

曾经，环评机构因接受挂靠、出借资质被通报批评、限期整改、降级乃至取消资质的消息不断。

环评正在褪去“最有力的环保措施”光环，回归“门槛”的角色。

南方周末记者 杨凯奇

“入行环评一段时间了，看人家说做环评很操心，很迷茫，为什么呢？”在集聚了环评人士的“环评爱好者”论坛上，一个新人帖热度很高。

“迷茫就对了！”跟帖回复说。

迷茫，很大的原因是环评机构将要取消资质管理了。2018年8月31日，生态环境部部长李干杰在全国生态环境系统“深化‘放管服改革、转变政府职能”会议上指出，取消“环评机构资质”行政审批事项，已经国务院常务会审议通过，待相关法律修改后实施。

“放管服”意为简政放权、放管结合、优化服务，类似于简化驾驶证期满换证手续，各行政部门都有改革对象。

取消资质不是取消环评，但这仍然堪称环评发展史上的关键转折。对于全国12060位环评师、921个有环评资质的机构而言，资质放开后，本已乱象频频的环评市场将更混沌吗？对公众而言，高认知的环评会变弱乃至消失吗？

“先干一段时间 再说”

李干杰讲话当天，环评师QQ群里就热烈讨论开来。在甘肃兰州环评从业者刘波看来，主要是新人误以为这次资质改革中，所在的环评机构会被取消。“所以盲目讨论、担忧的比较多。”

“环评爱好者网”随后有人发起了投票：“环评取消资质后，你会转行吗？”

选“会”的人数占比9.85%，选“不会”的19.32%，但70%以上的人选择“先干一段时间再说”——投票结果其实代表了环评从业者的普遍迷茫。

环评法规定，建设项目环评报告书/表由具有相应资质的机构编制。根据中国环境影响评价网数据中心的记录，这些机构大多数为企业，也有核工业、航空和航天业等事业单位，由生态环境部发证、审查。

其实，资质取消的消息已有一年多了。2017年8月，国务院常务会议公布《关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》，就要求删去对环评机构的资质管理规定。

而李干杰的讲话被业内视为“靴子落地”的信号。业内微信公号仅是转发讲话全文，起个“取消资质”的标题，就能斩获十万+。在9月底，更有帖子起了煽情的标题：《环评资质离开的第一个月，想他》。

不过，正式的取消还有待时日。接受采访的几位环评师都向南方周末记者强调，目前修改的只是条例，环评法中相关条文尚未修改。生态环境部的官网上，环评资质申请受理情况依然在每周更新。

一位接近环境部人士则向南方周末记者透露，资质管理取消可能等不及修法，2019年就会实施，“可能会先出台条例等文件。”

沈阳环评师李东阳身边的一些同事已经开始犹豫，要不要去考环评师职业资格证。这在以前可不是个问题：比一般环评从业者，环评工程师的待遇几乎翻倍。

环评师职业资格考试所需花费的时间和精力也成为顾虑——需要从业满5年，才能申请考试。李东阳的同事有的已考虑转行，去做环境咨询或是进入企业做环保顾问。

倒卖资质，“最后的狂欢”

环评曾经是不需要资质的。1979年的环保法（试行）中，环评制度就已经被列入。郑德荣在东莞一家环评公司担任副总经理，他的印象中，珠三角环评行业最风光的年代当属1990年代到2005年。“现在几万元就能做一份环评报告书，可那时随便都是几十万的单子”。

也在这期间，环评开始有了资质要求。1999年，当时的国家环保总局发布了《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》，这是对环评机构进行资质管理的先声。此后，甲级资质环评机构可以承接各级环保部门负责审批的环评项目，乙级资质单位则只能承担省级以下项目。

在环保不太受重视的时期，环评地位极高，甚至在普通人眼中，环评似乎就等同于环保。

2006年开始的“环评风暴”，印证了环评在环保工作中的地位。当年，环保部门首次公布一批大型企业的环评违法问题，引起舆论的强烈反响。2007年，“环评区域、行业限批”的大招类似于“连坐”惩罚，更是震慑了各界。

环评资质管理格局确立后，监管看似更规范了。环评机构和环评师互为依存——通过考试获得职业资格的环评工程师必须在有资质的机构中才能开展工作；反过来，机构要取得资质，并确保每年能通过环境部的资质审核，需要维持一定人数的环评师。

没想到，环评机构资质这道门槛，没能拦住门外的乱象，却养出门内的特权。

建设项目红火，对环评单位的需求量也大增，有资质的环评单位满足不了市场需求，没有资质的公司也想分一杯羹，“资质出租”便应运而生。出借、倒卖资质成了一笔生意。部分环评师也靠“有证”吃香喝辣，利用环评机构对维持一定数量环评师的需求，将环评师资格证“挂靠”于环评机构而不实际在该机构任职，从中获利。

“有资质的单位只要靠出借资质，就能躺着收钱。而环评是很专业的工作，这些没有资质的公司水平参差不齐，做出来的环评报告也就质量成疑。”郑德荣称。

不过他亦强调，也有一些没有资质的公司“有不错的实力，与出借资质的单位相比，是真正做事的，却因为没有资质而不能很好地为社会服务”。

资质一旦取消，倒卖资质的生意也就没了。除了环评新人们的担忧，兜售资质的消息近几个月来也在猛增。有的打出口号“出借资质当天就可办理”，俨然是“最后的狂欢”。

一名资质中介在论坛里发布了一则出借资质广告，自己不断回复，把帖子顶上去。他告诉南方周末记者，他手头上有农林水利、轻工、化工等多种类型的乙级资质。“目前应该少有新资质出来了，如果您手头上项目多，需要资质的话，可以考虑我们合作。”

更强调环评师的个人能力

监管部门当然也意识到环评的弊病，环评机构因接受挂靠、出借资质被通报批评、限期整改、降级乃至取消资质的消息不断。而今，资质管理完全取消后，环评何去何从，各方都在猜测。

“环评爱好者网”创始人何磊介绍，主流的猜测分为两类：一类是与原来的形式类似，仍由环评机构主导，只是不发资质证书了，列出原来的资质要求供环评机构参照。第二类则是彻底放开，建设单位自己做环评报告。

北京大学环境与能源教授栾胜基持第二类设想：建设单位主导，找到不同类型的环评师编制环评报告。他认为环境责任要回归建设单位本身——环评机构资质管理时，环评通过的项目最终出了环境问题，建设单位和环评机构都要负责，这就容易造成扯皮，“给人的感觉是，企业和第三方环评机构签了合同，问责的风险就转移给了第三方。”

而若由建设单位主导环评，“报告质量差，日后出了环境问题，那就是你建设单位的问题。监管时只要落实到建设单位和通过审批的政府即可，监管逻辑更清晰。”

建设单位自己主导环评，会不会增加弄虚作假的概率？栾胜基谈道，“在公共事务管理上，国际经验与中国一样，一开始是强制性要求，后来在严格执法和社会环保意识不断提高的威慑下，企业为了自身利益和品牌着想，会逐渐转向自觉。”

李东阳和同事们讨论的结果是，成立类似律师、会计师那样的事务所机制。目前二者的区别是，律师和会计师持有的是执业资格证，有个人独立开业的权利；环评工程师考取的是职业资格证，必须进入一家环评机构才能从事环评报告的编制工作。

无论未来是环评师中口口相传的“事务所”模式，还是建设单位自己寻觅环评师完成环评，都更强调环评师的个人能力。

不过，一份环评报告直接由环评工程师负责，有十年从业经验的李东阳也感到了压力。“对工程师本身的要求太高了。”他解释，环评报告的编制要面临两头的压力：既要保证环保过关，又要确保建设项目能上马。“要保证（环评）万无一失，项目就可能会延期甚至流产。”

刘波则不惧这样的挑战。团队中总有滥竽充数者，更有“挂靠”牟利、不劳而获者。如果环评师可以不用待在一个单位，更自由地流动，这是真正有责任心、有能力的环评师崭露头角的机会：“责任越大，机会越多。”

他认为，“环评工程师不需要感到迷茫，（取消资质管理）反倒是机遇。原来环评师就是给环评机构打工，一个项目下来有很高的管理、中间成本。以后如果由企业来组织，就直接找相应类别的环评师谈合同，谈好之后完成报告书，由企业提交。少了中间的环节，环评师的收入可能更丰厚。”

除了环评行业的从业形式不明朗外，政府取消环评机构资质管理，还留下了对环评机构的监管真空。郑德荣猜测，这一管理权责将从政府过渡到环评行业协会。“环保部门的审批能力是有限的，如果放开市场以后突然来了很多质量参差不齐的项目，就会像一个堰塞湖，审批不过来。协会会协助政府承接一部分监管职能，甚至又搞出类似资质的东西来。”他判断，环保部门至少会将某类环评初审交给协会操作。

褪去光环回归“门槛”角色

郑德荣提醒南方周末记者，值得注意的是，此次“取消环评机构资质管理”改革是在各领域“放管服”的大背景下做出的，着眼点不仅是解决环评自身困境，更在于减轻企业负担。

“举一个例子，取消资质以后，环评机构就不用刻意维持环评师数量而去找环评师‘挂靠，这个成本也就不会转移到建设单位头上。”郑德荣这样理解。

“取消资质审批释放的是这样的积极信号：环评制度已经从早先的强制性要求，逐步走向企业自觉的行为，走向市场化。这是必然趋势，国际上也是这么做的。”栾胜基向南方周末记者表示。

刘波也认为，用资质管理的方法治理资质带来的乱象，已经被证明行不通。只有把环评单位全都推向市场，才能通过商业竞争的优胜劣汰让机构和环评师各归其位，专注于环评工作本身。

多位采访对象预测，在资质取消之后，大量市场主体涌入环评行业，将会有一个环评报告良莠不齐的过渡期，接下来是残酷的行业洗牌。在市场逻辑和严格审批的双重作用下，环评行业最终会回到平稳状态。郑德荣觉得可以水土保持方案编制行业为参考，这一行也没有政府主导的资质管理，“虽然仍存在乱象，总体还是良性发展的”。

在部分环评从业者看来，不只是取消资质管理，2017年开始，环评审批不再作为规划或建设项目的前置性审批条件，也象征着环评在环境监管体系中的地位正在下滑。

环评正在褪去“最有力的环保措施”光环，回归“门槛”的角色。建设项目投产后的跟踪，也由排污许可证制度承担。

一位某地方环保局人士认为，以前一个项目先要做了环评，才能进行接下来的审批手续。现在包括环评在内的各项审批可以同时开展，这不仅节约了企业的时间、精力，也减少了项目出了问题，责任向被前置的环评“踢皮球”的可能，有利于各环节的审批手续责任各归其位。

对于公众而言，环评中公众参与的作用也将越来越突出。过去，环评公众参与往往是走过场，弄虚作假屡见不鲜，也给一些“邻避”项目打上了死结。甚至让公众觉得，环境出了问题，就是环评的责任。

将于2019年1月1日施行的环评公参办法中规定，建设单位“在组织环境影响报告书编制过程的公众参与时弄虚作假，致使公众参与说明内容严重失实的”，其法人或主要负责人的失信信息将被计入环境信用记录，并向社会公开。

“这几年公众参与确实有改善。环保部门在审批时会打电话给留言的公众回访，看他是否确实说了这些话。”上述人士称。

（应采访者要求，文中刘波、郑德荣、李东阳为化名）