雄安新区建设中文化遗产法律保护

摘要：雄安新区设立后，做好文化遗产的保护工作成为雄安新区建设中必须遵循的指导方针与基本要求，但是雄安新区的文化遗产保护还存在着立法过于宽泛、公私两法保护不均衡、部门多头等问题。要解决这些问题，我们需要有针对性地寻找思路，保障雄安新区文化遗产保护进程的顺利推进。

关键词：雄安 文化遗产 法律保护

一、雄安新区拥有种类繁多，内容丰富的文化遗产

雄安新区的文化遗产分为文物与非物质文化遗产两个方面。据初步统计，雄安新区已登记的不可移动文物共计189处，其中全国重点文物保护单位2处，省级文物保护单位8处，市县级文物保护单位78处，未核定保护级别的遗址101处。雄安新区国家级非物质文化遗产3项，省级非物质文化遗产3项，市级非物质文化遗产11项，尚未核定级别的非物质文化遗产25项。[1]对于雄安新区文化遗产的保护与传承意义重大。首先，它是文化遗产保护传承的根本需要。作为国家和民族文化不可或缺的内容构成，保护与传承文化遗产是保护中华民族文化完整性与内容丰富性的必然要求。雄安新区建设过程中难免会出现重建设轻保护的情况，以牺牲文化遗产促进经济建设的问题难免不会出现。类似问题在过去几十年里屡有发生，一些传承了上千年的文化遗产，包括文化遗址、历史文物，传统民俗、手工艺和民歌等都逐渐消失不再。文化遗产的消失是不可逆的，一旦破坏后果极其严重。在雄安新区建设过程中要时刻注意文化遗产的保护，避免祖国的文化宝库遭受损失。其次，它是保持雄安新区文化多样性的需要。伴随着经济大潮的快速推进，文化趋同性的势头越来越猛。人们的物质生活和精神生活开始呈现单一化、同质性的发展势头。这对于我国文化乃至世界文化都是一种冲击和侵蚀。文化多样性的丧失会导致人类文化的停滞不前甚至是萎缩枯竭一旦同质化，很多文化遗产就成了无源之水，无本之木。再次，文化遗产的保护是雄安新区建设中文化产业升级的根本要求。在社会经济发展中，文化产业化成为文化保护与发展的最佳选择。将文化的精神与时代思维相对接，通过文化产品产业化体现文化的软实力，推动经济发展，实现文化保护与经济增效的双赢。

二、雄安新区文化遗产法律保护存在的问题

（一）立法过于原则缺乏可操作性。文化遗产的保护有其自身的特殊性，包括确认、认证、登记、建档等工作需要公权机关的介入与支持。但是，总体上讲，我国目前对于文化遺产进行保护的相关立法规定的过于笼统。例如，该法第 42 条规定： “违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”具体操作中，哪些行为构成违法，哪些行为已经超过行政处罚的界线达到了严格意义上刑事犯罪的标准，这是司法机关司法操作的具体依据。但是，《非物质文化遗产法》并没有给予明确说明。如果违反了《非物质文化遗产法》并已经构成犯罪，《非物质文化遗产法》依法将追究刑事责任。但是，在我国的《刑法》中，对于“非物质文化遗产”的保护并没有法条约定，这就导致了司法不能，执法无据。类似的情况在《文物保护法》中也存在。

（二）公、私两法配置不均衡，权利人私权保护不足。在文化遗产保护过程中，尤其是对于非物质文化遗产的法律保护，对于权利人包括创造人、保有人、传承人私权利进行有效保护不仅是推进法律保护进程健康发展的必然需要，对于提升权利人的保护意识进而从根本上实现文化遗产的有效保护更是意义重大。但是，现实中，我国目前的法律设置更多地偏重于公法保护，对于相关权利人的权益保护工作不足。尽管我国立法从私法角度对于文化遗产主要是非物质文化遗产保护的研究一直都在开展，但是基于非物质文化遗产与现有法律保护客体属性排斥方面的原因，相关研究进展比较缓慢。

（三）保护部门多头设置，权责不清。目前，包括雄安新区在内，我国对于文化遗产保护实行的是由县级以上人民政府文化行政部门负责，相关部门配合的管理制度。由文化行政部门牵头管理优势很大，对于解决文化遗产保护过程中不同领域、不同专业相互冲突的问题具有协调性强，效率高的优点。毕竟文化遗产保护工作是一项专业性极强的工作，要由专业部门来处理。但是，多头设置也存在一定的短板，会导致各部门“挑肥拣瘦”、“趋易避难”现象的出现。而且，相关立法的权责不明也给违法犯罪以可乘之机。以文物保护为例，根据《文物保护法》的相关规定，对于文物的保护职责主要集中在文化保护部门，但是对于违法犯罪行为，该部门并没有行政处罚权，相关权利在公安、工商等部门。文化部门负有法定保护职责却不具有强制处罚权利。结合文化遗产的不可逆性，当违法行为出现，文化遗产没有在强制权介入之前遭到损毁，法律保护即告失败。后期的法律追诉与司法救济对于文化遗产本身已经毫无裨益。

三、完善雄安新区文化遗产法律保护的路径思考

（一）优化立法体系，提升法律适用性

与《文物法》配套的《实施条例》2003年7月1日起施行。但是，《非遗保护法》颁布后相关《实施细则》迟迟没有出台，相应配套法律也不完备，导致非物质文化遗产的法律保护适用存在难题。要解决这个问题，一是要抓紧出台《非物质文化遗产法》的实施细则，将法律法规做细化处理。如违反《非遗保护法》的犯罪行为，先是根据《刑法》及上位法的立法原则首先确定其是否构成犯罪，划定行政处罚与刑事追诉的界线，然后在严格意义上罪与非罪的两个领域进行法律适用，对相关责任进行追究。二是要完善现有立法体系，做好《非遗保护法》的法律配套。比如，可以对现有《刑法》进行修正，丰富其中关于破坏非物质文化遗产的违法犯罪的刑事规定，让《非遗保护法》的相关规定可以在《刑法》中找到准据。另外，包括《文物保护法》、《著作权法》等与《非遗保护法》存在客体交集的法律法规做相应的修订或丰富，让《非遗保护法》能够切实地得到落实和适用。

（二）搭建公、私两法的双轨架构，从根本上提升保护能动性

文化遗产具有自身的特殊属性，对于文化遗产的法律保护要有针对性地实施。对于物质性文化遗产要以公法保护为主，利用公权利的强制性、权威性和惩罚性预设罪与非罪的标准，通过行政处罚与刑事追责让违法者事先明确违法的责任后果以实现不违法的根本目标。但是，对于非物质文化遗产，基于其活态性、精神性等特有属性，公权力可以实现地只是保护，对于其有效的传承与延续更多地要依赖私法对于权利主体保护积极性的调动。如利用《著作权法》对民间文学类文化遗产进行保护，利用《知识产权法》对传统民俗、民间工艺、专有技能等非物质文化遗产进行保护。当然，其中也存在着法律适用上的排斥，如《著作权法》对于客体保护期限的限定与非遗民间文学长期流传方面的冲突，《知识产权法》对于保护客体新型性与非遗客体“守旧性”的冲突。相关问题客观存在，如何消弥冲突、借用优势是引荐相关立法精神的任务所在。只有完成这个任务才能调动文化遗产主体的保护主动性，通过保护自身私有权利或权益的渠道实现非遗文化的有效传承。

（三）合理设置专门保护机构

在保护机构设置上，日本先进经验值得我们借鉴。对于文化遗产的保护责任，日本主要集中在文化和城市规划两个部门。两个部门各自独立、权利平等，只是在任务分工上有所不同。对于建造物、建筑群、自然景观等景观和物品的保护由文化部门负责，对于古都保护及城市景观的保护由城市规划部门负责。两个部门又分别作垂直层次设置，都有中央与地方部门的划分。具体工作中，对于界线不清的保护题材，相关部门结合遗产的内容、层次确定行政主管部门，其他相关部门负责协助或监督。这样的机构设立清晰地明确了各自的权责分工，避免相互扯皮的问题，不仅提高了工作效率，对于文化遗产的有效保护也是一种制度上的保障。

注释：

[1]田林、马全宝：《雄安新区文化遗产的保护利用与活力复兴》，人民论坛，2017年，第8期。

参考文献：

[1]中国社会科学院知识产权中心.非物质文化遗产保护问题研究[M].北京：知识产权出版社，2012.

[2]赵芳.我国非物质文化遗产的法律保护研究[M].中国社会科学出版社，2009：92.

[3]任学婧，朱勇.论非物质文化遗产法律保护的完善[J].河北法学，2013，（03）：86-92.

[4]苏蒲霞.非物质文化遗产行政法保护问题探析[J].人民论坛，2013，（26）：121-123.

（本论文为河北省社科联2018年一般课题研究成果，课题号201803030132，课题名称“雄安新区建设中文化遗产法律保护研究”；作者简介： 赵虎敬，河北大学政法学院副教授，法学博士，研究方向： 法理学、国际政治学。）