区域协调发展视角下的反贫困政策与实践

安虎森 张天骄

摘 要：我国已进入全面建成小康社会的决胜阶段和脱贫攻坚冲刺之际。但区域经济发展的不平衡问题突出，成为制约贫困地区扶贫开发工作的深层次原因。而扶贫开发作为我国一项长期任务，更需要以区域协调发展为指导，因人因地施策，制定差異化的扶贫目标和战略重点。为此，要加强扶贫开发中的硬件和软件建设，一方面加强贫困地区的基础建设和经济自生能力建设，另一方面更要提高贫困人口的自我发展能力。

关键词：区域协调；反贫困；贫困地区

中图分类号：F126 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2018）05-0038-07

一、引 言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把扶贫脱贫作为全面建成小康社会的重要标志性指标，加大了扶贫脱贫开发力度，贫困人口逐年减少，贫困发生率也持续下降，成就举世瞩目。但是，全国目前仍然存在庞大的贫困人口规模，而这些贫困人口的分布又呈现出明显的地缘性特征，包括革命老区、民族地区、边疆地区和集中连片特困地区，以及“三区三州”（西藏、四省藏区、南疆四地州、四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）。这些地区自然条件差，基础设施薄弱，发展滞后问题没有得到根本性改变，是扶贫开发最难啃的“硬骨头”。

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这种不平衡发展，主要体现在区际发展不平衡、城乡发展不平衡、群体发展不平衡，而区际发展不平衡与群体发展不平衡是产生连片特困地区的主要根源之一。

追溯我国区域发展战略的历史，从最初的以公平为导向、内地优先的生产力均衡布局，转变为以效率为导向、东部优先的区域非均衡发展，这虽然充分发挥了东部沿海地区的特长优势，实现了东部地区的率先发展，进一步改善了人民的生活水平，显著增强了我国的经济实力，但同时也带来了区域发展的失衡，拉大了区际之间的差距。党的十九大报告提出，要实施区域协调发展战略，并对区域发展作出了新部署。随后在2017年底召开的中央经济工作会议上，又提出了区域协调发展的三大目标：“要实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当”。从这一视角思考反贫困，一方面要完善“硬件”基础，贫困地区应该根据其主体功能定位的不同，在空间差异中找寻适宜的发展优势，推动当地经济高质量发展；另一方面要提升“软件”实力，切实有效地增强贫困人口的自我发展能力。

如上述所言，持续推进扶贫脱贫开发工作，离不开不同地区制定适合于本地的区域发展战略，根据不同地区导致贫困的不同机理，制定差异化的扶贫目标和战略重点。而这种差异化扶贫政策的核心正符合当下扶贫的重点，也就是“精准扶贫”，要坚持因人因地施策。也就是说，区域协调发展和实现贫困人口脱贫致富是完全契合的，故当前扶贫的战略取向是要实现区域精准扶贫和个体精准扶贫的有机统一，[1]（P136）既要面向基层，精准到户到人，更重要的是要着眼于我国贫困地区发展条件的差异性，实现不同空间尺度的区域精准扶贫。[2]（P1）

二、区域视角下的贫困现状与减贫情况

首先要明确贫困地区的分布情况、历史原因和贫困现状，才能进一步探寻区域协调发展与反贫困措施的耦合性。

（一）区域性贫困与导致贫困的主要原因

区域性贫困是目前我国贫困问题的一大特征。1985年，国家确定了18个集中连片特困地区，包括东部的沂蒙山区、闽西南和闽东北地区，中部的努鲁尔虎山区、太行山区、吕梁山区、秦岭大巴山区、武陵山区、大别山区、井冈山区和赣南地区，西部定西干旱山区、西海固地区等。[3]（P76）但当时全国的贫困问题还比较普遍，所以并没有作为扶贫工作的主要重心。随着经济的快速发展，当年的贫困地区很多已经焕然一新。目前，我国的贫困地区，主要包括集中连片特困地区和片区外的国家扶贫开发工作重点县，覆盖全国22个省（自治区、直辖市）832个县，11 775个乡镇。其中14个集中连片特困地区共覆盖680个县，包含440个国家扶贫开发工作重点县；国家扶贫开发工作重点县共计592个，其中中部地区217个，西部地区375个。2015年，贫困地区的行政区划面积约占全国行政区划总面积的48%，户籍人口数占全国总人口的22.2%。[4]（P36）2016年，贫困地区农村贫困人口在300万以上的省份是云南和贵州（图1），连片特困地区中农村贫困人口在300万以上的片区是滇黔桂石漠化区（图2），涉及广西、贵州、云南三省（区）的15个地（市、州）、91个县（区、市），是少数民族人口最多、所辖县数最多、民族自治县最多的片区。

数据来源：国家统计局住户调查办公室《2017中国农村贫困监测报告》

目前，贫困人口主要集中分布在生态条件恶劣、基础设施不健全和经济社会发育落后等地区。导致这些地区贫困的主要因素有：一、地理位置偏远，生产生活条件落后，交通不畅，通信落后，基础设施建设不到位且成本很高；二、自然条件复杂，气候条件不佳，缺乏能满足自我发展的资源；三、教育文化水平滞后，人力资本水平低下，思想观念保守，容易形成落后的恶性循环；四、基础医疗服务不足，公共保障资源分布不均。其他还有很多因素，比如我国曾经实行的非均衡发展战略的历史因素等。

以连片特困地区为例，多是自然环境脆弱的山区、省际交界的边缘和少数民族聚居区，这些地区远离省域经济增长极，交通落后，城市规模小，城镇化滞后，基础公共服务薄弱，存在内生发展动力不足的问题。虽然改革开放以来，中国大多数农村凭借自身优势发展起来，但这些地区由于存在资源性贫困（自然资源匮乏或不能开发利用）、生产性贫困（生产实践活动效率低下）、主体性贫困（劳动主体的知识文化素养不高，发展能力不强等）和政策性贫困（政府制定具有倾向性的政策），逐渐拉大了与其他地区的差距。[5]（P18）

（二）贫困地区减贫现状

继《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》出台以后，各地各部门相继完善旨在推动集中连片区扶贫的支持政策及措施，如交通运输部发布《集中连片特困地区交通建设扶贫规划綱要（2011—2020年）》，投资5100多亿元用于扶贫交通；2012年，原国土资源部出台《支持集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚若干意见》，针对680个贫困地区提出18项具体扶贫措施，实行差别化的国土资源管理政策等。在此期间，我国贫困地区脱贫攻坚取得辉煌成就。据国家统计局县（市）社会经济基本情况统计，2015年贫困地区和14个集中连片特困地区的生产总值分别占全国GDP的8.1%和6.1%。党的十八大以来，贫困地区的减贫规模占全国农村减贫总规模的60%。贫困地区和连片特困地区的减贫速度和农村居民收入增速进步显著（图3、图4），且均快于全国农村平均水平。2012年到2016年，农村贫困人口四年累计下降3385万人，连片特困地区农村贫困人口累计减少2885万人。2016年，贫困地区农村居民人均可支配收入8452元，实际比上年增长8.4%，实际增速比全国农村平均水平高2.2个百分点；14个集中连片特困地区农村居民人均可支配收入8348元，实际比上年增长8.9%，实际增速比全国农村平均水平高2.7个百分点。虽然目前贫困地区和集中连片特困地区的农村贫困发生率仍然高于全国农村平均水平，但相对差距在不断缩小。

数据来源：国家统计局住户调查办公室《2017中国农村贫困监测报告》

此外，中央和地方政府持续加大扶贫投入力度。中国的扶贫资金，目前以中央财政专项扶贫资金为主体，加之中国政府有关机构的扶贫资金及外资扶贫等。其中，中央财政专项扶贫资金又包括财政发展资金、以工代赈资金、“三西”农业建设专项补助资金和少数民族发展资金。2016年，贫困地区县级扶贫投资总额达2958.6亿元，比上年增长55.5%，其中中央财政专项扶贫资金627.6亿元，比上年增长42.5%。这些资金主要投入到易地扶贫搬迁、村通公路、农业生产、农村中小学建设、农村危房改造等项目，使得农村危房改造得以加快，易地搬迁大规模实施，贫困地区农村居民住房及生活条件得到明显提升。再则，贫困地区基础设施和医疗卫生服务水平也得到了提高，道路通达情况和通信设施状况持续改善，“四通”覆盖面不断扩大，贫困人口的受教育情况和当地的教育条件也得到明显改善。

三、扶贫政策的历史与面临的挑战

改革开放之后，我国政府开始大规模地开展农村扶贫开发。回顾我国的扶贫历程，了解相关扶贫政策的历史演进，明晰尚待解决的问题和挑战，有助于进一步完善扶贫机制与内涵。

（一）扶贫政策的历史演进

在20世纪70年代末的改革开放以前，中国农村社会的贫困问题突出，贫困人口绝大多数集中在农村。自1978年开始，党和国家将工作重心转移到经济建设上来，农村地区率先进行经济体制改革，有效缓解了农村贫困现状。在1978—1985年期间，贫困人口从2.5亿减少到1.25亿，占农村总人口的比例从30.7%减少到14.8%，农民人均纯收入增长了2.6倍。[6]可以说，这一时期的减贫成效主要是建立在体制改革的基础上，采取救济式扶贫，以资金、物资直接输入的方式，向贫困地区贫困人群“输血”。尽管在此期间的扶贫工作大大缓解了我国农村地区贫困程度，但滋生了贫困地区“等、靠、要”的依赖思想，没有从根本上解决我国的贫困问题。1986年，我国设立“国务院贫困地区经济开发领导小组”，在全国范围内开展有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发活动，瞄准区域扶贫，由传统的救济式扶贫转向开发式扶贫，把发展作为解决贫困的根本途径，同时第一次制定了国定贫困县标准，即1985年年人均收入低于150元的县，少数民族自治县和革命老区县适当放宽标准。但由于不存在统一的标准，依靠直观印象的评判使得贫困户的甄别缺乏客观性。

1994年，标志着我国扶贫开发进入攻坚阶段的《国家八七扶贫攻坚计划》出台实施，明确提出“集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题”，并且将扶贫投入主要围绕592个国定贫困县进行。这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。在此之后，至2000年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口已经降至3209万，八七扶贫攻坚计划目标基本实现。[7]（P8）

《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》的颁布，在巩固八七扶贫成果的同时，明确了新的工作目标，即解决剩余3000多万绝对贫困人口的温饱问题和6000多万低收入人口的稳定脱贫。此时扶贫政策目标调整到村级，把确定的14.8万个贫困村作为工作重点，实施“整村推进”，扶贫资源自此下沉，进村入户。十年来，扶贫的财政投入从2001年的127.5亿元增加到2010年的349.3亿元，年均增长11.9%，累计投入2043.8亿元1。2000年到2008年，以绝对贫困标准测量，农村绝对贫困人口规模，从3209万人下降到1004万人；以低收入标准测算，贫困人口从2000年的9422万人下降到2010年2688万人，[8]（P11）可以看出无论选择哪种标准，该时期减贫工作取得的成果都是十分显著的。《中国农村扶贫开发纲要（2010—2020年）》首次提出了专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫三位一体的大扶贫格局。其中专项扶贫，以国家安排的财政专项资金为支撑，促进易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫等方面的工程建设；行业扶贫，则以各行业部门为主体，明确各部门工作要点，从而开展特色产业、科技扶贫、基础设施建设等方面的工作；而社会扶贫，需要调动社会各界的参与程度，参加并承担相应的定点扶贫任务，推动东西部的扶贫协作等。在努力保障三方面力量共同推进的同时，纲要还明确把集中连片特困地区作为主战场，按照“两不愁、三保障”的扶贫开发工作目标，将国家农村扶贫标准大幅提高到2300元。自此以后，扶贫开发工作从解决生存性贫困转向解决可持续发展的问题。