优化营商环境视阈下“放管服”改革的逻辑与推进路径——基于世界银行营商环境指标体系的分析

文｜宋林霖 何成祥

营商环境优化是以习近平同志为核心的党中央提出的经济发展新方略，也是十九大之后“放管服”改革的新目标。营商环境涉及到经济、政治、文化、社会、生态等一般环境与政企关系、劳动力市场、金融机构等具体环境。在2015至2017连续三年的“放管服”改革电视电话会议上，李克强总理均提到中国在世界银行营商环境报告中的排名变化，并以此来衡量国内放管服改革的进展，提出“营商环境就是生产力”。营商环境作为改革过程中出现的新热词受到各级政府的高度关注。但是，国内改革的强势推进与世界银行的营商环境报告排名存在较大差距，从2014至2017年，中国从96名升至78名，2018年仍是78名。国内鲜有文献关注营商环境与“放管服”改革之间的关系，相关理论解释不足。那么，究竟是什么原因导致了中国的“放管服”改革效果与营商环境指标评估结果之间的差异？与世界排名靠前的国家相比，中国政府营造优良营商环境能力的差距在哪些方面？下一步的改革中，如何加强政府优化营商环境的能力？本文试图通过世界银行营商环境指标体系的分析予以初步回应。

一、招商环境至营商环境的概念演变

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央准确把握我国经济发展的阶段性特征，提出经济新常态的战略构想，同时也对我国经济发展提出了新要求。在我国市场经济日益完善，社会组织发育日益成熟的背景下，为解决招商引资存在的根本问题，政府适应从招商引资向优化营商环境的角色转变，学习“造环境”的新本领。

“营商环境”作为专业术语经世界银行研究为公众所熟知。为衡量各国营商环境情况，从2003年起，世界银行每年都会发布一份营商环境报告，通过开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同以及办理破产十个指标，对经济体的中小企业营商环境进行全面评估并排名。基于对世界银行衡量营商环境的指标体系分析，本文认为营商环境可理解为在一定时期内，某一经济体政府为改善国内经济以及拉动对外贸易，通过政治、经济、法治及对外开放等多领域的系统改革，所营造的影响投资主体从事商业活动的经济环境、政治环境、文化环境、法治环境以及国际化环境等各种环境的有机复合体。

二、优化营商环境的指标体系特征分析

世界银行为了衡量各国营商环境情况，推动各国积极制定有利于商业活动的监管法规，特此成立Doing Business小组，负责营商环境指标体系的构建，并从2003年起每年发布一份营商环境报告。营商环境报告作为世界银行的旗舰产品，由全球顶尖科研团队进行持续跟踪研究，经过15年的不断完善，建立的指标体系已经相对成熟、稳定。营商环境报告选取190个（2018年最新数据）经济体中的一个大城市，超过1亿人口的选取两个大城市，通过搜集、计算指标体系的相关数据，对经济体的营商环境进行排名，并对营商环境指标体系的变化（见表1）以及一些国家营商环境的改革进行说明。

经过15年不断调整，世界银行的营商环境报告通过的数据收集，从最初的5项一级指标（开办企业、员工聘用与解聘、执行合同、获得信贷和办理破产）、20项二级指标，逐步完善到现在的10项一级指标、43项二级指标。上述10项一级指标可大体从便利化、法治化和国际化的维度分为3类，一类是侧重于衡量企业在创设、发展等生命全周期的复杂程度和费用支出，包括开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、纳税等5项指标。一类侧重于反映对于企业的法治保障程度。包括获得信贷、保护少数投资者、执行合同、破产办理等4项指标。一类是侧重于反映国际化的程度，主要指跨境贸易。

（一）营商环境指标体系的便利化属性。世界银行对于营商环境便利化的衡量主要体现在手续、时间及成本三个方面。手续通常是指中小企业完成特定运营环节与外部的互动次数。手续的数量与营商环境的优劣成反比。世界银行不仅会公布各个国家相应指标的手续数，而且还会公布每个国家手续的具体内容。时间一般以天为单位进行计算，对于时间计算的起止点，世界银行都有严格的规定，例如办理破产，所测量的时间段就是从公司违约之时开始，直至其拖欠银行的款项部分或全部偿付之时结束。各方可能采取的拖延战术，比如提出拖延时间的申诉或延期申请等，均考虑在内。此外，从交易成本理论来看，任何制度的运行都需要成本。成本的大小对于企业的运营起到关键性作用，因此合理控制制度成本是营商环境便利化的重要方面。世界银行对于成本的衡量采用百分比进行计算，通过研究各国法律法规及企业运营，针对各项指标采用具体的计算方法。

表1 世界银行营商环境指标体系

（二）营商环境指标体系的法治化属性。推进改善监管法规是营商环境报告的宗旨。良好的监管法规，一方面要有完备的制度，建立起透明、可执行的规则，另一方面要有高效的监管程序。营商环境指标体系对这两方面都加以衡量：它所包括的指标，一部分用来衡量关于获得信贷、保护少数投资者、执行合同和解决破产等法律法规的完善程度；另一部分用来衡量企业生命全周期监管程序的公正程度。需要注意的是，监管法规的数量少并不意味着监管实施的质量好。以办理施工许可证为例，如果经济体缺乏相关法规或者有法规而不执行，那么得分就不高。就某些指标而言，更好、更完善的监管意味着会得到更高的分数，例如在保护少数投资者中，对关联方交易的披露要求越严格，得分就越高。因此，法治化的营商环境，一方面需要建立推动市场交往和保护公众利益的法律法规，另一方面要具备低交易成本的监管程序。同时，经济体需要在“提供良好监管规则”和“保持企业活力”两个方面保持动态平衡。

表2 中国与新加坡、新西兰、美国的营商便利化比较

（三）营商环境指标体系的国际化属性。营商环境指标体系的国际化，主要体现在指标的对比借鉴性以及便于各国贸易的对接性。对比借鉴性是指营商环境指标体系的指标选择来自企业生命周期的必备阶段，全球经济体的企业实际运营中都会经历指标阶段，因此选取的指标经过量化后，在各个国家具有可比性。同时各国政治经济体制虽有不同，对于指标实际操作内容规定也不尽相同，但是技术性的相互借鉴对于改善营商环境具有重要意义。例如将开办企业的相关程序在网上公布，甚至在互联网上完成相关审批，欧美等发达国家已经完成相关进程，中国正在进行“互联网+政务服务”的改革，对于非洲相对落后的国家就具有重要的借鉴意义。便于各国贸易的对接性主要体现在指标体系相关数据的公开透明性上，从跨境贸易指标来看，任何商品的跨国交易都需要首先在国内获取单证（以电子或者书面方式呈现的与货物相关的所有信息），并在港口或边界装卸以及报关报检过程中提交单证，以完成商品的跨境交易。世界银行对于相关程序时间和成本的数据公开，有利于提高跨国交易效率，减少双方贸易摩擦，推进经济全球化进程。

三、新加坡、美国、新西兰与中国营商环境的比较与启示

新加坡在2007-2016年连续十年居于全球榜首，2017、2018年，新加坡居于第二位。新西兰营商环境排名一直保持前三位，2017、2018年更是超过新加坡，成为全球最适宜营商的国家。美国作为传统发达国家在2006-2018年营商环境排名中，稳居在3-8位。因此，本文选取新加坡、新西兰、美国三个国家与我国营商环境进行对比。

（一）便利化环境的对比。营商环境便利化与实践操作层面结合的最为具体，也更便于量化，因此世界银行对营商环境指标体系的便利化属性搜集的数据最为详实。表2反映了中国与优良营商环境国家在手续、时间、成本三个维度的营商便利度对比，通常数值越低，代表国家营商便利度越佳。从图表整体分析来看，我国各个指标的数值都普遍高于其他三个国家，表现最差的是办理施工许可证和获得电力两个指标，这两个指标在三个维度上都呈现绝对高值。其中在我国办理施工许可证需要247.1天，而新加坡仅需要54天，在我国获得电力的成本为人均收入的356%，是新加坡（25.3%）和美国（23.7%）的十余倍。此外，手续、时间及成本三个维度密切相关，通常三个维度的数据呈正相关，即指标所用手续越多，用时也就越长，相应的成本也就越高，但由于各国基本国情不同，三个维度的国家间对比未必遵循正相关规律。以开办企业为例，我国与美国在开办企业手续上大致相同，但用时却多出17.3天。究其原因，美国开办企业所办理的6道手续，其中提交公司基本信息、登记失业保险等4道手续都是通过网上办理，而我国7道手续都是通过线下办理，这说明我国正在进行的“互联网+政务服务”改革，还需要进一步深化落实。此外，我国在开办企业过程中的部分手续用时过多，其中仅申请营业执照一项就需要7天，这已经超过其他三个国家在开办企业的全部用时（新加坡2.5天、新西兰0.5天、美国5.6天）。这个差距表明我国近年来开展的商事制度改革，虽被世界银行于 2015年、2017年、2018年记录为进步举措，但与优良营商环境国家相比，仍有较大提升空间。

（二）法治化环境的对比。商业活动的开展需要政府提供完备的法治环境，使企业能够在公平的市场中充分竞争，同时保护私有产权，以最小成本解决商业纠纷，引导企业健康发展。在知识产权保护方面，新加坡拥有健全的法律体系，自1995年始，先后出台专利法、商标法、设计注册法、版权法、集成电路设计保护法、属地品牌保护法、植物品种保护法等多部法律。在《2017年世界银行营商环境报告》中，新加坡在保护少数投资者指标上居全球首位。美国是全世界知识产权保护最好的国家之一，拥有完善的立法体系，并得到强有力的执行，此外，大多数州都制定了本州的知识产权立法。我国是世界专利申请第二大国，2016年我国受理发明专利、实用新型专利和外观设计专利达到346.5万件，其中发明专利133.9万件相当于美国、欧洲、日本和韩国的总和。但是我国对知识产权的保护还不够，山寨现象横行，制假售假屡禁不止，知识产权的维权成本过高。在纠纷调解方面，新加坡、新西兰、美国作为有着法治传统的国家，都已建立相对完善的司法审判制度，帮助企业解决利益纠纷，同时大力推行替代性纠纷解决机制，用最小成本和冲突解决商业纠纷。而我国建立市场经济的时间相对较短，解决商事纠纷的法律法规体系不完善，尤其对国际商事纠纷解决缺乏经验。此外，我国非诉讼解决机制应用不到位，大量的协商、调解由于没有法律效力，因当事人的反悔作废，反而浪费社会成本。

（三）国际化环境的对比。新加坡拥有亚洲最广泛的自由贸易协议脉络（FTAS），已与中国、美国、新西兰、欧洲自贸协会、澳大利亚、韩国、日本等世界主要经济体签署自由贸易协定。新加坡政府致力于打造国际化营商环境，签署避免双重征税协议，确保所有在新加坡成立的公司公平征税。同时与其他经济体达成36项投资担保协议（IGAS），以保护新加坡企业在国外的合法权益。新西兰是《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》（P4）的发起国之一，这也是《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）的前身，与欧美国家有密切的经济合作。新西兰政府采取措施鼓励跨境贸易，简化进出口行政审批，提高效率并降低成本。美国在国际贸易中扮演着重要角色，在美国倡导下，2013年美国与欧盟等20个WTO成员国正式启动《国际服务贸易协定》（TISA），美国于2013年6月和欧盟正式启动《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP）的谈判，在双边领域，美国于2012年4月22日公布了2012版《双边投资协定》（BIT）的示范文本。与此同时，近年来以美国主导的西方霸权为压制我国经济发展，“诸（多）边服务业协议”“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”“跨太平洋伙伴关系协定”等国际主要贸易协议框架，都将我国排除在外。由于历史原因，我国仍存在着与WTO规则不一致的法律法规，营商惯例和通行规则与国际通用标准还有差异，这些问题会阻碍国际贸易往来并产生贸易摩擦。

四、基于优化营商环境目标的放管服改革推进路径

（一）建设透明高效的政务环境。政府作为优化营商环境的主体，其自身革命是改善营商环境的关键。我国政府应继续深化行政审批制度改革，推进简政放权，同时提高政务服务水平，打造“阳光”政府、服务型政府，从而建设透明高效的政务环境。一方面深化行政审批制度改革，加强顶层设计，从行政职权体系的合理分工出发，精简事项，优化流程，公开各级政府各部门审批事项清单。全面推行“一个窗口”受理和限时办结制度，参照《行政许可标准化指引（2016版）》进一步规范审批服务全过程。继续推进“互联网+审批”建设，要打造大数据横纵贯通的全系统审批平台。在横向上，便利审批数据在各部门之间的互联互通。在纵向上，中央政府加强顶层设计，实现中央政府与地方政府以及地方政府之间审批数据的交换、共享。逐步实现大部分审批事项网上办理。继续推进商事制度改革，在全面落实“五证合一”“一照一码”的基础上，开展“多证合一”的试点工作。另一方面，打造“阳光”政府、服务型政府，“阳光”政府要求其管理过程向社会公开，提高政府的透明度和公众参与度。我国政府是一个超大的信息库，所以“阳光政府”首先就意味着政府信息共享。其次，阳光政府也是廉洁政府，将行政权力暴露在人民监督之下，将能从根本上解决权力寻租问题。各级政府要高度重视和加强网上和实体两个政务服务大厅，坚持“三集中、三到位”的改革思路，强调“用户视角”，加强行政许可标准化建设等一系列配套改革。

（二）建设公平正义的法治环境。优良营商环境需要公平正义的法治环境“护航”，一方面应加强知识产权保护。逆全球化浪潮的到来，中国继续保持自己的贸易大国地位的关键在于创新。同时，当前国内经济发展也需要深入实施创新驱动发展战略，推动实体经济优化结构。鼓励创新需要加强知识产权的保护。习近平强调，“产权保护特别是知识产权保护是塑造良好营商环境的重要方面。”因为知识产权不具有排他性和独占性，如果不采取强制的方式即通过知识产权制度来保护企业研发主体对研发成果的占有权，研发成果很容易成为公共产品，任何经济主体都可以同等的享有研发成果，这样将极大降低企业创新的积极性。因此，政府需构建更加严格的知识产权保护体系，完善相关法律法规，树立知识产权保护意识，打造知识产权强国。另一方面应完善商事纠纷解决制度。健全商事纠纷非诉讼解决机制，如协商、调解、商事仲裁等形式。培育多元包容的社会文化，力图通过双方谈判的方式以最小成本解决纠纷。同时提高解决商事纠纷诉讼效率，在全国分区域设置专门的商事法院，对于小额纠纷案件采用快速通道程序处理。

（三）建设竞争有序的市场环境。竞争有序的市场环境为企业家提供平等竞争的“舞台”。政府要处理好与市场的关系，在释放市场活力的同时，为市场运行提供完备的制度环境，优化市场准入机制，健全市场监管体系。首先，尊重市场本身的内在规律。政府在发挥好宏观调控作用的同时，不能滥用政府权力在国际或国内贸易中保护特定群体利益，发挥市场在资源配置中的决定性作用。其次，优化市场准入机制。对行业领域进行系统梳理，建立市场准入负面清单制度，对法律法规未禁止的领域，允许各类市场主体进入。强化市场准入机制的公平性，凡向外资开放的领域，保证国内民间资本的同等竞争机会。降低市场准入门槛，清除妨碍国内外资本进入市场的障碍，在一定时期可以适度放宽条件吸引国际资本进入，同时创造条件鼓励民间分散资本进入市场，释放万众创业的活力。最后，健全市场监管体系。制定市场监管规则、流程和标准，强化市场监管科学化、规范化。健全市场监管责任制，使监管责任到部门，必要时责任到人。创新监管方式，结合互联网和大数据分析技术，实现智能监管，及时发现企业违法违规行为。

（四）建设互利共赢的国际化环境。当前，贸易、投资保护主义潮流再次兴起，TTP、TTIP等排他性区域化机制不断浮现。中国作为世界大国，应主动承担起推进全球化的责任，以更加开放的胸襟与国际接轨，加强自贸试验区建设，扩大与世界各国的经贸合作。一方面，建立与国际接轨的营商规则体系。主动对接国际惯例和通行规则，引入国际通用的行业规范和管理标准，加强在国际经贸规则制定方面的主导权，支持企业积极参与制定国际标准，建立与国际接轨的营商规则体系。调整我国法律法规使其与WTO规则相符，贸易双方遵守WTO规则以减少商业纠纷，同时在逆全球化的背景下充分运用WTO规则来维护本国企业利益。另一方面，继续推进自贸试验区建设。在自贸试验区推行准入前国民待遇，将国民待遇延伸至投资发生和建立之前，吸引外国投资者在国内开办企业。在稳步发展现有自贸试验区的基础上，增加自贸试验区试点，利用自贸试验区优势，打破国际贸易壁垒，应对当前全球化危机。与此同时，扩大与各国经贸合作。通过“一带一路”倡议，加强与沿线国家（多为发展中国家）的合作，充分发挥我国在基础设施、工业方面的优势，拉动沿线国家相关产业发展，同时增加我国外贸出口量，形成良性互利合作。继续加强与欧美发达国家以及新兴经济体贸易往来，通过贸易促进生产要素充分利用、优势互补，提升我国的国际声望和国际地位。

优化营商环境，是顺应政府改革需求的重要目标，承载着行政体制改革的新责任与新使命。世界银行营商环境指标体系的研究，为我们较为科学地定位政府与市场关系的改革起点提供了参考维度和用以运营优化营商环境的具体蓝图。但是，任何一个指标体系都会有其局限性和价值偏好，因此，下一阶段，研究者应针对中国的实际情况，归纳和梳理世界银行营商环境报告中的指标选取规律，构建与世界接轨同时适用于衡量和反映中国改革的指标体系，指导中国实践，解决中国问题，并加强与世界通用的评估指标体系对话的能力。

（据《中国行政管理》2018年第4期）