文化建设专项资金绩效审计评价标准研究

程鸣 马梅芝

[提要] 加强文化建设专项资金绩效审计是推进文化发展的重要举措。但是，文化建设具有长期性、公益性、均等性及差异性等特征，现行的“经济性、效率性、效果性”标准不足以评价专项资金使用绩效。特别是新时期我国社会主要矛盾发生转移，文化建设将被赋予更丰富的内涵，因此研究新时期文化建设专项资金绩效审计评价标准具有重要的现实意义。

关键词：文化建设；专项资金；绩效审计；评价标准

本文系2014年度江西省教育厅高校人文项目：“江西省非物质文化遗产保护专项资金绩效审计研究”（项目编号：JC1442）阶段性研究成果

中图分类号：F239 文献标识码：A

收录日期：2018年9月3日

文化是民族的基因和血液，是人民的精神家园。我国一直重视文化建设。自2011年提出“文化强国”国家战略，特别是党的十八大以来，文化建设的战略地位日益凸显，文化建设进一步提速。为响应国家战略，中央各级财政不断加大投入力度支持文化建设。据《文化部2016年文化发展统计公报》的数据，2016年，中央财政共落实中央补助地方专项资金61.03亿元，比上年增长27.7%；全年全国文化事业费770.69亿元，人均文化事业费55.74元，分别比上年增长12.8%和12.2%；截至2016年末，审核通过的专项建设基金支持文化领域总额超过130亿元，预计可拉动1，000亿元的社会投资。

在文化建设专项资金总量巨大且逐年增长的背景下，监督专项资金的使用效益就成为全社会关心的问题。如何保证专项资金筹集、管理、分配及使用的合法合规性、经济性、效率性、效果性，保证“好钢用在刀刃上”，需要政府审计部门加大绩效审计的力度。然而，由于文化事业建设具有长期性、公益性、均等性及差异性等特点，特別是新时期我国社会主要矛盾发生转移，文化建设将被赋予更新、更丰富的内涵，现行的政府绩效审计标准不足以评价资金使用绩效，因此，研究新时期文化建设专项资金绩效审计评价标准具有重要的现实意义。

一、文化建设的特征

文化建设是指发展文化事业的各项活动，诸如发展教育、科学、文学艺术、新闻出版、广播电视、卫生体育、图书馆、博物馆等的活动。改革开放特别是十八大以来，我国始终将文化建设放在重要的战略地位，坚持“一手抓物质文明，一手抓精神文明”，两手抓、两手都要硬，探索出了一条具有中国特色的文化发展之路。其突出特点是，将文化建设划分为文化事业建设和文化产业建设。文化事业与文化产业性质不同、功能各异，但又相互联系、互为补充，共同构成我国文化建设不可或缺的两大体系。

（一）文化事业与文化产业的区别

1、性质不同。文化事业主要是由传统的“事业单位”实施管理、建设、引导、调控的社会公益性文化。主要包括演出事业、艺术创作事业、图书文献事业、文物事业、群众文化事业、广播电视事业、编辑事业、新闻出版事业等。首先，文化事业的根本性质是公益性。公益是指个人或组织通过做好事、行善举而提供给社会公众的公共产品。公益性关乎社会公众的福祉和利益，这就要求政府提供此类文化产品或服务时，以非营利性为目标，基本免费或只收取较少的费用；其次，文化事业还具有基本性和均等性的特征。基本性是指文化事业满足的是人民群众最基本、最普遍、最低的文化需求。均等性则要求政府公平地提供文化产品或服务，无论城乡、地域、年龄、性别、收入差距等。

文化产业的概念最先出自于《启蒙辩证法》（阿多诺和霍克海默合著）一书。联合国教科文组织将文化产业定义为“包括可以由工业化生产的文化产品及其相关服务”。我国文化部在2003年将文化产业界定为“从事文化产品生产和提供文化服务的经营性行业”。由此可见，文化产业的一个重要特征是经营性。所谓经营性，是指从事文化产业的组织要按照市场主体的要求，自主经营、自负盈亏，向社会提供带有盈利性质的文化产品；其次，文化产业具有市场性，即文化产业要在市场里从事生产经营，尊重市场规律，接受市场调节和优胜劣汰；最后，文化产业具有盈利性。文化产业组织只有获得盈利才能够持续经营，任何长期亏损的市场主体都不可能生存下去。因此，文化产业组织要加强生产经营管理和成本控制，提高盈利水平，增强市场竞争力。

2、服务对象（或满足的需求）不同。文化事业公益性、基本性及均等性的特征，决定了文化事业必然满足人民群众最基本、最普遍、最低的文化需求。它强调公平性和覆盖率，并不以盈利为目的。那么何谓基本文化需求呢？蔡武的解释是，基本文化需求主要包括读书看报、听广播看电视、进行公共文化鉴赏、参加公共文化活动等。除了基本文化需求外，人民群众还享有更高层次、多样化、个性化文化需求的权利。这超出了公共文化服务的范围，可以通过文化市场来解决。因此，作为文化事业的有益补充，文化产业将通过市场手段，为人民群众提供更丰富、更多层次、更个性化的文化产品。

（二）文化事业与文化产业的联系

1、文化事业与文化产业都必须把社会效益放在首位。为满足人民过上美好生活的新期待，文化事业和文化产业必须提供丰富的精神食粮，传播先进的思想信息，担负文化传承使命，必须始终把社会效益放在首位，坚持社会效益和经济效益的统一。以文化产业为例，尽管文化产业具有经营性、市场性及盈利性的特点，但不能把文化产业主体等同于一般的企业，不能把经济效益作为追求的唯一目标。特别是当经济效益与社会效益发生矛盾时，经济效益服从社会效益，市场价值服从社会价值。

2、文化事业与文化产业都必须融入社会主义核心价值观。十九大报告指出：“发挥社会主义核心价值观对国民教育、精神文明创建、精神文化产品创作生产传播的引领作用，把社会主义核心价值观融入社会发展各方面，转化为人们的情感认同和行为习惯”。这就要求文化事业与文化产业要以民族复兴为己任，强化教育引导、实践养成，成为社会主义核心价值观的宣传者、培育者和实践者。

3、文化事业与文化产业互为补充、相互促进、相辅相成。尽管文化事业与文化产业在性质、服务对象上存在差异，但它们均是我国文化建设不可或缺的组成部分。文化事业的发展繁荣，能为文化产业培育更深厚的文化土壤。文化事业的教育引导、实践养成功能，能为文化产业催生出庞大的文化消费群体，从而促进文化产业的大发展。另一方面，文化产业的发展也会进一步推进文化事业的繁荣。随着经济的发展，越来越多的文化产业产品成为文化事业的内容。

二、传统文化建设专项资金绩效审计评价标准

文化建设专项资金审计评价标准事关审计方向与目标，对专项资金使用绩效的评价起到至关重要的作用。我国自1983年恢复审计监督制度以来，确立了真实、合法、效益的目标定位，并在此基础上形成以问题发现及整改为主要绩效指标，真实合法审计为特色的审计考核制度。这一审计特色在改革开放初期为维护我国经济秩序发挥重大作用，但随着时代的发展，特别是随着国际新公共管理运动的兴起，绩效审计开始走上历史舞台。2010年，最高审计机关国际组织（INTOSAI）在《约翰内斯堡协议》中指出，审计机关应成为公共管理之典范，落实本身的透明、责任及善治，以发挥引导行政部门之功效；进一步地，审计机关的管理应具备经济、效率及效果，遵循相关法规，并向公众公开。由此，经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）成为绩效审计国际公认的评价标准（即“3E”标准）。

（一）经济性标准。经济性标准是指政府部门或机构经济使用公共资源并将其成本保持在较低的水平上，尤其是没有严重的损失浪费现象。降低成本、杜绝浪费，这对于相对薄弱的文化专项资金投入来说具有重大现实意义。

（二）效率性标准。效率标准源于西方经济学中“帕累托最优”的概念，测度效率的手段可以通过“项目产出与投入之间的比率”等指标完成。判断效率问题往往需要运用比较技术。在文化建设专项资金绩效审计中，效率标准最适合应用于对一个文化产业项目的产出与收入的比较。

（三）效果性标准。效果性标准是指政府行为的最终效果。效果性标准又是核心中的核心，因为它是与绩效审计的总目标直接相关的。经济性、效率性是效果目标的约束性目标，不能为效率而效率、为经济而经济，因此有关经济性、效率性的审计标准是效果标准的辅助标准。

三、新时代文化建设的新内涵

党的十九大报告提出了新时代文化建设的基本方略。主要表现为四个方面：明确了定位、提出了目标、指出了着力点、提出了基本要求。

（一）明确文化建设在中国特色社会主义新时代的基本定位。十九大报告指出，中国特色社会主义新时代的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这意味着当代中国从站起来、富起来向强起来的转变中；当代中国人的需求也在发生深刻变化，已经由主要满足物质需求，转化为主要满足精神需求。文化建设的核心就是满足人的精神需求。满足文化需求是满足人民日益增长的美好生活需要的重要内容。

（二）提出新时代文化建设的目标。就是坚持中国特色社会主义文化发展道路，激发全民族文化创新创造活力，建设社会主义文化强国。

（三）指出新时代文化建设的着力点。当今和未来相当长一段时间，建设中国特色社会主义文化就是秉承中国文化价值理念，坚持中国的文化立场，立足于当代中国的文化发展现状，思考和解决当代中国人关心的文化问题，提出中国的文化方案。

（四）提出新时代文化建设的基本要求。就是三个坚持：坚持为人民服务、为社会主义服务；坚持百花齐放、百家争鸣；坚持创造性转化、创造性发展。

四、新时代文化建设对专项资金绩效审计评价标准的新要求

党的十九大报告明确了文化建设在中国特色社会主义新时代的基本定位。特别是关于中国特色社会主义新时代主要矛盾的重大论断，为文化建设指明了方向，提出了新的要求，注入了新的内涵。与之对应，对文化建设发挥监督作用的绩效审计，其评价标准绝不仅仅局限于经济性、效率性、效果性三个传统指标，而应适时补充反映新时代要求的绩效审计评价标准。

（一）公平性（均衡性）标准。公平体现为“投入的资源以及产生的收益是否是按照公平的思想在社会不同群体间分配的”。从这一含义可以看出，公平包括起点公平和结果公平两个方面的内容。中国特色社会主义新时代的主要矛盾已然转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一重大论断标志着人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产这对主要矛盾已经转移。在這一历史背景下，与旧的社会主要矛盾相适应的分配体制、机制也应调整。众所周知，过去我国分配制度采用的原则是“效率优先，兼顾公平”。这一原则对于改革开放初期解放生产力，激发积极性，加快发展起到了很大作用。但随着经济的进一步发展，这一分配原则的消极作用也日益显现，主要表现为收入差距拉大、贫富悬殊和城乡二元结构，这在一定程度上阻碍了经济发展，不利于社会和谐。目前我们的提法是“效率和公平统筹兼顾”，公平性被提到日益重要的地位。

中国特色社会主义新时代关于社会主要矛盾的全新论断，又进一步地将公平问题提到了前所未有的高度。当前社会的主要问题不是落后的社会生产问题，而是社会发展中的不充分、不平衡问题。这意味着，在物质需求得到较大满足的时代背景下，当代中国人的需求由主要满足物质需求，转化为主要满足精神需求。文化建设的核心就是满足人的精神需求。满足文化需求是满足人民日益增长的美好生活需要的重要内容。进一步地，如果单以文化建设为例，全国不同地域、不同经济发展水平的地区，文化建设的投入不平衡，从而产生文化发展的不平衡。因此，在对文化建设专项资金进行绩效审计时，要特别关注资金投放的公平性问题。

（二）正当性标准。《世界审计组织政府绩效审计指南》提出正当性的概念：“正当性指管理政府项目时的最佳实务概念：管理人员不应该将公共资金用于牟取私利，而项目的支出不能超过需要”。正当性是一个内涵非常丰富的审计标准，结合我国当前实际，至少有以下含义：（1）正当性标准是对传统的经济性标准的强调和重申，即“项目的支出不能超过需要”。这对于节约财政资金，防止铺张浪费是有重要意义的；（2）正当性标准的一个基本要求就是政府行为的合法性和适当性。用正当性来评价政府行为是再恰当不过了。在以往的政府绩效审计中，往往过多的强调经济、效率和效果，对于行为的评价和监督比较欠缺，这就很容易出现贪污腐败、假公济私、以权谋私等违法犯罪行为。政府当前一再强调的依法施政、文明施政就是对政府行为正当性的一个诠释；（3）正当性标准的另一层含义就是政府提供产品或服务的公共性。政府只能在那些非政府机构（包括私人部门、事业单位和其他社会团体）提供公众需要的产品和服务无效率时才涉入其活动。这就是“公共性”。这一标准是衡量政府工作的根本依据，也是其他所有绩效标准存在的基础。

（三）社会效益标准。社会效益，就是各种经济活动及科学技术、教育、文学、艺术等在社会上产生的非经济性效果和利益。以文化建设项目为例，所谓非经济性效果和利益，是指符合社会主义意识形态，体现社会主义核心价值，为经济社会发展提供思想保证和精神动力，贴近实际、贴近生活、贴近群众的优秀精神文化产品所带来的非经济性效果和利益。无论是文化事业还是文化产业都必须把社会效益放在首位。以文化产业为例，尽管文化产业具有经营性、市场性及盈利性的特点，但不能把文化产业主体等同于一般的企业，不能把经济效益作为追求的唯一目标。特别是当经济效益与社会效益发生矛盾时，经济效益服从社会效益，市场价值服从社会价值。因此，在对文化建设专项资金绩效审计时，应当纳入社会效益标准。

（四）长期绩效标准。传统的绩效审计评价通常一年（或一个营业周期）为周期，评价体系多采用短期效益指标。与一般审计项目不同的是，文化建设项目一般周期较长，成效较慢，短期往往难以看出显著的效果。因此，对于文化建设项目绩效审计的评价，不妨延长周期，“站得更高、看得更远”，使用更多的长期绩效标准。

总之，文化的复杂性决定了文化建设项目的复杂性，文化建设项目的复杂性又决定了其绩效审计评价标准的复杂性。传统审计往往可以定性的结论作为审计意见；与此相对的是，文化建设项目绩效审计却很难作出“好”或“差”等定性的结论，因为绩效是相对的。因此，要真正使绩效审计发挥作用，作为其核心的绩效标准就要能够量化。只有量化的信息才具有可比性。但是，绩效审计过程中经常需要对政府的行为、制度、管理等作出评价，而行为、制度及评价“本质上讲就是某种精神、意图与资源的复杂集合体，是个多面体，不可能被简化为一个公式或一组可计量的标准。这是其固有的复杂性，无法简单地对待它们”，要对尚未统一的审计标准进行量化又谈何容易？为了解决这一困难，可行的办法就是组織经验丰富的审计人员，对审计项目进行深入研究，结合被审计单位具体的组织和文化，就什么是切实可行的标准与被审计单位人员沟通，并进行广泛的测试，大胆实践。对于审计过程中的典型案例，要及时总结经验，建立相关案例库，以备在以后的实践中借鉴学习。绩效审计标准的研究在我国尚处于讨论和争议阶段，因此“先干起来再完善”也许是其发展的必经之路。

主要参考文献：

[1]辛向阳.准确把握文化事业与文化产业的辩证关系[N].中国青年报，2012.1.4.

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[3]程鸣，李卫斌.经济刺激背景下政府绩效审计标准再讨论[J].商业会计，2011（7）.

[4]孔昭林.我国文化事业管理体制创新探析[J].中国行政管理，2007（8）.