呼伦贝尔市少数民族转移进城就业保障研究

唐琦 刘启云

[提要] 目前，为打破城乡二元经济壁垒，城镇化发展政策正在大力推行，这其中少数民族转移进城就业成为社会焦点话题。本文就内蒙古自治区呼伦贝尔市为例，探讨当地少数民族转移进城就业人员的实际状况、存在的现实问题，以及地方政府组织面向这一群体需要提出的就业保障策略。

关键词：转移进城就业人员；就业保障；少數民族；现存问题；就业保障策略；呼伦贝尔

基金项目：内蒙古自治区民委研究项目：“转移进城少数民族经济发展问题研究”（编号：2017-NMB-005）；内蒙古自治区教育厅研究项目：“内蒙古区域经济发展差距及协调发展对策研究”（编号：NJSY18222）

中图分类号：F24 文献标识码：A

收录日期：2018年8月21日

一、少数民族转移进城就业人员与就业保障

少数民族转移进城就业人员与就业保障二者息息相关，都是目前我国打破城乡二元化经济壁垒，大力推进城镇化发展的关键。在市场经济快速发展、城市人口快速流动、乡村就业人员大量转移流入城市的今天，我们有必要首先从理论层面了解少数民族转移进城就业人员及其他们的就业保障相关理论内容。

（一）少数民族转移进城就业人员。少数民族转移进城就业人员的直接目的就是务工就业，他们代表了户籍在农村少数民族地区、从这些地区劳动力中分流出来进入非农业地区——城市从事雇佣劳动的少数民族务工者。目前，我国寻求进城谋生的少数民族就业人员越来越多，已经呈现逐年上升趋势，约占到少数民族总人口的49%，这一比例说明国内各个城市必须严阵以待，认真处理好少数民族转移进程就业保障及其他相关问题，为这一就业群体创造良好的生活及就业发展空间。

（二）就业保障。就业保障指在法律范畴内，政府与相关职能部门为符合法定年龄、具备劳动能力且具有就业志愿的劳动者提供平等的就业机会与保障制度。从理论层面讲，就业保障所面向的对象应该是全体劳动者，不过因为我国拥有特有的城乡二元制度导致就业保障体系也就此被一分为二，二者相互影响、互相制约，尤其是对乡镇就业保障体系的完整优化极为不利。而从二者内部的形式内容结构与运行机制来看，它们显然是存在明显区别的，因此才会产生本文所探讨的针对少数民族转移进城就业人员的专属性保障制度以及策略。

针对这一专属性保障制度，笔者认为它存在四个主要维度：第一维度是面向少数民族转移进城就业人员的就业机会，客观讲这一就业机会对少数民族所有进城就业人员都要保持平等，取消对少数民族转移进城就业人员的务工量控制、职业公众限制以及其他一些不合理制度；第二维度是薪酬待遇，一般来说少数民族转移进城就业人员在就业过程中都应该享有无差别待遇，企业方面需要主动消除工资歧视与工作环境歧视，保证营造一个合理公平的就业环境；第三维度是就业权益，保障少数民族转移进城就业人员在就业过程中自身合法权益受到合法保护，不受侵犯，例如在医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险等方面做到无差别平等待遇；第四维度是就业服务，城市企业需要为少数民族转移进城就业人员提供就业信息与就业指导，且同样做到无差别提供。就这一方面来讲，包括政府、社会、企业组织乃至个人都应该承担一定责任，例如企业就应该在就业人员成为企业职工后为其提供岗位信息公示和上岗前培训，保证他们能够快速融入到企业发展节奏进程中，让他们更好适应工作环境氛围，实现城市工作生活的平稳过渡。基于上述四个维度，就基本明确了城市企业面向少数民族转移进城就业人员的就业保障机制内容及基本准则，应该紧密结合这四个问题审视当前存在于城市企业中的少数民族转移进城就业人员的就业保障现存问题，并提出一系列的就业保障优化对策。

二、呼伦贝尔市少数民族转移进城就业人员情况简述

目前，呼伦贝尔市中除汉族就业人员外，绝大部分为内蒙古自治区其他地方转移进城务工的外来少数民族人员，其占到转移进城就业人员总数的85%以上，这其中就包含了蒙古族、回族、朝鲜族、满族、达斡尔族等等。根据进一步调查发现，进城就业少数民族人员中已婚人员占到3/4左右，大部分为配偶与子女跟随迁移进城。

在已流入呼伦贝尔市的少数民族转移进城就业人员群体来看，他们日常的外出工作时间普遍较长，且存在就业过程中流动性较大的问题，其中有90%的少数民族进城就业人员都有过变换工作的经历，其中经历最多工作变动的高达12次。

从收入情况看，大部分少数民族就业人员在进城工作后收入普遍不高，其中2，000～4，000元区间比例较大，占到了总数的67%，而高收入（4，000元以上）的区间比例为9%，整体看呼伦贝尔市少数民族转移进城就业人员的平均工资为2，402.2元，平均工资水平较低。

支出方面，考虑到各种客观因素叠加，例如子女上学、生活住房、水电煤气、医疗等刚需性支出较多，所以根据统计发现呼伦贝尔市中少数民族转移进城就业人员的平均月消费支出要达到1，353.5元，这一点与城镇居民无明显差别。但就这一群体的平均收入来看，他们经常是处于生活拮据甚至入不敷出的状态之中，生活水平堪忧。

三、呼伦贝尔市少数民族转移进城就业保障现存问题

结合呼伦贝尔市少数民族转移进城就业的实际现状来看，他们在城市中的就业保障并不到位，客观讲这让他们的转移进城就业行为失去了意义，仅仅能够勉强生活于城市中且终日辛劳。究其原因，笔者认为应该归咎于以下四点：

（一）未能搭建少数民族转移进城就业人员的就业保障平台。这里所提到的就业保障平台涉及以下问题：首先，少数民族就业人员本身是存在局限性的，即由于文化及个人能力原因，他们可从事的工种范围非常狭窄，择业动机也相对单纯，常常工作于服务行业，例如餐厅饭店、建筑工地、保洁等等，这就造成来自于城市人的就业歧视。虽然说我国《劳动法》第三条就明确规定劳动者应该享有平等就业和选择职业的权利，但实际上城市是未能为少数民族就业人员建立这一特殊就业保障平台的，他们与城市劳动者共同竞争，劣势尽显，从法律保障平台建设方面就已经呈现出严重的缺位；其次，由于保障平台建设的不力，少数民族就业人员也丧失了主观择业的权利，他们的就业充满了不稳定性与不确定性；最后，面向少数民族就业人员的基础性就业保障平台也未能被有效建立。

（二）创业载体建设不利。创业载体应该由地方政府积极协力搭建，专门为少数民族在转移进城后提供就业机会，但实际上呼伦贝尔市在创业载体建设方面明显存在不利。首先就是政府面向少数民族就业人员的就业信息提供不足，许多面向城镇居民所提供的服务内容却未能向少数民族就业人员提供并开放，在创业载体建设思想上就存在局限性；其次就是城市面向少数民族转移进城就业保障这一问题的认知不足，沒有设置良好有效的职业创业指导、咨询等服务项目，导致许多创业机构有形而无功能、无权责，没有形成定期性、经常性和计划性的循环机制，导致少数民族就业人员在的信息知晓率偏低，信息传输通道也相对闭塞，创业载体建设基本无法成型，更无法发挥其应有功能。

（三）缺少实质性的就业培训。缺少实质性就业培训，这说明政府对少数民族转移进城就业人员的职业素质要求不高，并未能充分认识到他们所存在的就业问题。举例来说，目前呼伦贝尔市许多用工企业不愿意为临时的少数民族就业人员提供专业化培训，因为在过往企业的就业培训经历中也发现许多用工人员因为前三个月不签约，经常会出现培训后就离职的现象，导致用人企业在人才培养上一再浪费成本，久而久之导致了用工企业对少数民族就业人员的就职培训漠视。这就说明双方之间因为互相不守承诺已经造成了信任危机，而且短时间内无法修复，这种为竞争对手“做嫁衣”的行为是用工企业不愿看到的，所以他们选择了“重用轻养”，无法为少数民族就业人员提供实质性的就业培训。根据调查显示，呼伦贝尔市在过去2017年间有数千家企业为65%的转移进城少数民族就业人员提供了培训，这一数字还相对理想，但也有近40%的企业无法做到这一点，说明该城市在面向少数民族就业人员的使用方面还是存在忌惮甚至偏见的。

（四）创业担保贷款制度不完善。目前，呼伦贝尔城市金融机构面向创业少数民族转移进城就业人员的创业担保贷款制度并不完善，这一方面要归咎于地方政府对该担保制度建设的不完善，也存在金融机构对这一进城就业群体的不够信任。目前，在国家宏观经济政策的一变再变下，呼伦贝尔市金融机构也紧缩贷口，甚至对城市中中小微企业所提出的创业贷款需求都要求严苛，更何况从外地进城务工的少数民族就业人员。因此，客观讲呼伦贝尔市政府、企业对于少数民族转移进城就业人员的创业想法是不友好甚至不支持的，为他们所预留的贷款渠道也相当之窄，不利于这一群体在城市中未来创业发展。

总结上述四点可以发现，呼伦贝尔市目前对于少数民族转移进城就业人员还持保留态度，未能对他们实施有利的就业保障机制。但在十八大以后，市政府也提出新政策，例如在《呼伦贝尔市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出要大力支援少数民族转移进城就业人员，为他们提供合理有效的就业保障，为城市未来市场经济建设和城市重大体制转变打好前站。也基于此全面巩固民族团结与边疆稳定，共同打造社会和谐良好局面。

四、呼伦贝尔市少数民族转移进城就业保障优化对策

结合上述四点问题，呼伦贝尔市需要结合自身地区实情，积极跟进国家地方政府政策，响应国家号召提出少数民族转移进程就业的若干保障优化对策。

（一）积极搭建少数民族转移进城就业人员就业创业平台。首先要积极搭建面向少数民族转移进城就业人员的就业创业平台，响应2016年李克强提出的“大众创业、万众创新”战略，基于该战略统领地区少数民族就业人员发展，贯彻包括国家、自治区在内的就业创业政策。具体来讲，就是将就业创业平台搭建作为呼伦贝尔市少数民族就业人员发展主线，全面推动全市创业就业工作深入展开，落实各项政策，强化创业载体的有机建设过程，同时提升少数民族就业人员的就业创业水平，真正围绕该平台来实现对这一转移进城庞大群体的有效帮扶，实现共同发展。从目前呼伦贝尔市全面提升少数民族就业人员就业创业能力的实施意见来看，从2016年至2018年上半年，全市城镇已经累计新增就业人员达到70，794人，这其中少数民族就业人员达到11，809人，其中大部分为内蒙古族人（6，158人）。在面对如此庞大的进城就业群体，城市还需要做好城镇就业及失业登记工作，配合平台认真控制城镇少数民族就业人员的就业率与失业率，尤其是要将失业比例始终控制在4%以内。

（二）积极强化建设创业载体。目前，呼伦贝尔市正在积极打造多个城市创业园，它们都是为城镇及少数民族外来就业人员所打造的良好创业载体。这些创业载体强调“一中心+多基地+旗市区创业园+孵化基地”基本结构组成思路，形成了典型的“1+N”城市就业发展平台模式。目前在呼伦贝尔市的创业园发展建设与示范引导下，包括鄂伦春族、鄂温克旗、莫旗、新左旗、新右旗、陈旗在内的大部分本地少数民族旗县也开始纷纷结合本地实际，因地制宜地打造具有本地特色的创业园及人才孵化基地，这些为少数民族转移进城就业人员提供了就业及创业契机。举个例子，在2016年开始的鄂温克族自治旗民族文化产业创业园建设中，就有将近100户来自蒙古族、达斡尔、鄂温克族等少数民族的创业者入驻园区，这为呼伦贝尔当地的创业载体强化无疑注入了一剂强心针。

（三）大力开展地方就业培训。目前，为了积极提升少数民族转移进城就业人员的就业能力，呼伦贝尔市政府也通过调查摸底详细了解了少数民族转移进城就业人员的基本素质，包括企业的用工需求与培训需求。在充分了解彼此之间关系与基础能力之后，呼伦贝尔市也有针对性地提出了职业技能培训发展政策，开设免费的职业培训教室和职业技能鉴定中心，专门面向少数民族进城就业人员提供各种服务，帮助他们掌握一技之长，进而全面提升他们的就业能力。从2016年至2018年上半年，呼伦贝尔城镇职业技能培训中心已经培训了5，670名来自于周边各地的少数民族就业人员，其中包括了3，772名蒙古族就业人员。

（四）全面落实创业担保贷款工作。全面落实创业担保贷款工作是目前呼伦贝尔市针对少数民族就业人员的重点工作课题。城市希望为少数民族就业人员在转移进城后提供自主创业条件，通过金融机构协助落实为期两年的贷款扶助政策，提供单笔贷款最高额度为10万元的贷款。目前，城市也推出了“968966创业就业直通车”担保贷款平台服务，鼓励少数民族就业人员直接在平台线上办理相关贷款业务，简化贷款流程。同时自2016年至2018年上半年，城市也为少数民族创业者发放了创业担保贷款超过775笔，共计4，156万元，这极大程度满足了少数民族就业人员的城市创业需求。

综上，呼伦贝尔市针对少数民族转移进城就业人员的就业政策保障是多元化且多向性的，这一政府及社会企业举动也成为我国各个地区解决少数民族就业人员就业保障问题的标杆，为城市经济稳定建设、城乡多民族居民和谐稳定发展提供了有益参考。

主要参考文献：

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