防范基础设施投资无效增长

许召元

2011年及以前，中国每新增一单位基础设施投资，平均可以增加0.5个单位的GDP，但2012年以后，新增基础设施投资的边际产出显著下降。2013年至2014年间，基础设施投资边际产出降至0.13个单位的GDP，2015年和2016年几乎为0

近年来基础设施促进经济增长的效应已经大幅度降低，要防止政策惯性，坚持高质量增长的效益导向，着力优化政府支出结构。

今年以来，全国投资增长速度下降幅度较大，1月-7月累计投资增长速度仅为5.5%。基础设施投资下降幅度尤为显著，1月-7月，统计局公布的基础设施投资增速为5.7%，比去年同期下降15.2个百分点。在此背景下，提振基础设施投资似乎成了刺激经济的不二选择。

但是，基础设施投资需要大量资本投入，其成本效益难以直接衡量，要高度防范由于政策惯性而导致无效增长。

近年来基础设施投资促增长的效果持续下降，已不再能显著拉动经济增长。

（一）

从扩大需求的角度看，近年来基础设施投资拉动经济增长的效果已经不再显著。我们基于GDP支出结构，构建了1994年-2016年省一级名义GDP增长率的增长模型，用以检验各类需求对经济增长的贡献，发现，总体上看，政府消费、居民消费、出口和“不包括基础设施的其他投资”都有显著拉动经济增长的作用。其中，居民消费的拉动作用最强。但是，2012年以后，基础设施投资已经不再能显著拉动经济增长。

从扩大生产能力的供给角度看，基础设施投资的边际产出也已经大幅度下滑。研究人员经常用增量资本产出比来直观表示投资效率的变化情况。所谓增量资本产出比就是每新增一个单位的产出，需要增加多少个单位的资本。从全部资本的角度，这一指标容易计算，只要用每年新增资本存量除以每年新增GDP就可以了，但是这种方法不能区分出基础设施投资的贡献，因为新增的GDP是由新增的基础设施投资和新增的非基础设施投资共同完成的，在两种类型资本的效率不一样时，不能直接算出基础设施投资的贡献。

为了分析基础设施对经济增长的边际效应，我们建立了一个包括基础设施变量的經济增长模型，根据回归结果就可以剔除劳动力、其他投资和生产要素对经济增长的影响，从而直接测算基础设施投资的边际产出（见表）。

根据表的计算结果，2011年及以前，我国每新增一单位基础设施投资，平均可以增加0.5个单位的GDP，但2012年以后，新增基础设施投资的边际产出显著下降。2013年至2014年间，基础设施投资边际产出降至0.13个单位的GDP，2015年和2016年几乎为0。

（二）

基础设施投资促增长的效果持续下降，有多方面的原因。

一是钢铁产量限制，阻断了需求的传导和扩大过程。扩大投资要能发挥促进经济增长的放大器作用，必须要能通过投资增加对各行业的需求。例如，在需求不足时，基础设施投资可以产生对建材、电气机械和相关设备的需求，而这些产品的需求增长又会进一步带动上游产品的需求增加，最终通过复杂的行业传导和放大效应促进经济增长。

基础设施与钢铁使用量几乎是线性关系，钢铁供给约束会直接限制基础设施实物量的增长。与其他商品不同，基础设施对钢材的需求是无弹性的，也就是钢材的价格变化不影响需求量。例如，一公里的高速公路或铁路，其所需要的钢材数量是一定的，既不会因为钢材降价而扩大消费量，也不会因为钢材涨价而减少钢材消费。

受限于资源环境压力，以及中长期的需求变化，我国钢材产量已达顶峰。2017年，我国粗钢产量达8.3亿吨，超过2014年的8.2亿吨，再创历史新高，钢铁产能利用率也持续提升。

在钢铁产量受限的情况下，增加基础设施投资，只是进一步推高钢材价格，并不能发挥对经济增长的拉动作用。由于基础设施对钢材的需求极为刚性，而我国的钢材产量已达到顶峰，继续增加基础设施投资，必然的结果是钢铁价格持续上涨，增加的投资很大部分用于建材等成本的增加，而实际基础设施的建设量并不能同步增长。由于基础设施实物量不能增长，也就不能进一步产生对电气机械、设备、人工以及上游行业的拉动作用，不能有效地促进经济增长。

二是基础设施投资长期较快增长，其直接和间接效益难免下降。与同等发展水平的国家相比，我国基础设施投资相对超前，在高速公路、高铁等方面甚至比发达国家也不落后，在不少偏远的地方，已经出现了基础设施使用量很少的情况，不少中西部地区高速公路上车辆稀少，实际效益很低，在水利、市政道路等方面的投资也是如此。

从部分可获得的统计指标看，基础设施效益下降非常明显。以公路货物周转量为例，2008年-2012年我国每公里等级道路的货物运输量不断增加，从2008年的1.18百万吨公里提高到2012年的1.65百万吨公里，但此后呈下降趋势，至2016年下降到了1.45百万吨公里（考虑到道路结构中，高速公路、一级公路等高等级公路比重的提高，这一数据本应持续增长）。

三是基础设施投资对民间投资有一定的挤出效应。近年来，我国中小企业融资难融资贵的情况非常突出，这与我国储蓄率高、资金供应总体充足的国情大相径庭，不少研究认为这主要是由于中小企业的能力弱和信息不对称等原因导致的。

但是，从经济常识看，大量低风险的政府投资需求（加上国有企业贷款需求），肯定会加大资金供需矛盾，提高融资成本，更何况银行天然会倾向于优先贷款给低风险的项目。

（三）

经济高质量发展和防范地方政府债务风险，要求优化投资结构，防范无效投资。

一是要提高对基础设施投资降速的容忍度，着力促进民间投资。本质上，今年的基础设施投资回调是对前几年高增长的正常调整，无论是从财力上，还是从投资效率上，基础设施的过快增长都是不可持续的。对于有明显效益的基础设施投资，或者已经开工建设的项目，当然应该进一步支持和促进，但对于效益较差，或主要依靠政府资金的项目，各地区应严格根据财政能力确定相应的基础设施投资规模，防止政府债务风险积累。同时，政府仍应高度重视促进民间投资，以有保有压的方式改善投资结构，促进高质量增长。

二是优化政府支出结构，更多投向“软”短板上。当前，我国企业面临美国加征关税的外部不利环境，亟须进一步优化国内营商环境和市场环境，提升消费信心，促进居民消费升级带动企业增长。

政府支出应更多转向补民生、政府监管和服务等制度性“软”短板上，包括保护知识产权、加强产品质量的检测检验、完善企业信用体系和加强消费者权益保护等，为促进高质量发展创造良好环境。

（作者为国务院发展研究中心产业经济研究部 研究员，编辑：王延春）