楼市困局与房产税调控思路

倪鹏飞

从时间看，楼市危机不在真实需求出现拐点的2025年之前局部出现，就会在市场预期发生根本逆转的2025年左右全面爆发

中国房地产正面临日益严峻的市场风险。住房与房地产是国计民生的支柱和枢纽部门，它的发展、繁荣与安全关乎4亿家庭的幸福，决定13亿人大国的前途。虽然目前国家楼市、金融、经济与社会风险总体可控，但是房地产“灰犀牛”正在步步紧逼。

房地产泡沫风险已经较大。首先是重点城市房地产价格泡沫较大。2017年全国地级以上城市平均房价收入比为1∶7.5（中国社会科学院城市与竞争力研究中心研究团队测算），35个大中城市超过1∶10，重点城市的房价收入比是合理区间的两倍。

其次，全国房地产的数量泡沫比较严重。2016年10月以来，在从严调控不断加码的作用下，楼市急剧升温趋势得到了控制，通过各方主体博弈和角力，市场进入短暂的弱均衡状态。但楼市均衡是“刀刃上”的均衡，楼市稳定是“铁令下”的稳定，自2018年4月一些城市又出现反弹的迹象。尽管从2018年7月开始住建部等七部委联合开展为期半年的治理房地产市场乱象的专项行动，会起到稳定房地产市场的积极作用，但是未来房地产市场形势日益严峻。

虽然存在着价格泡沫破裂的风险，但总体上，还是面临市场反弹和泡沫扩大的风险。

房地产金融的杠杆较高。首先，金融机构的房贷比例偏高。2017年住房抵押贷款与房地产价值比（LTV）达到59.3%（中国人民银行测算），如果房价降幅超过50%以回到合理区间，则不少家庭的“贷款价值比”（LTV）将小于1，将面临“弃房弃贷”的断供违约风险。

其次，居民部门债务率偏高。根据人民大学经济学院测算：中国居民杠杆率（48.4%）低于发达经济体的平均水平（76.1%），但2017年居民部门债务占可支配收入比重达到110.9%，已高于美国家庭部门的杠杆率水平（108.1%）。而根据中国家庭金融调查，2017年房地产资产占居民总资产比重达73%，远高于美国的水平。

再次，开发企业负债率过高。据Wind数据测算，截至2018年一季度末，上市房企的整体负债率高达79.42%，20家公司资产负债率超过85%，有近一半的企业资产负债率超过70%，多数企业超过国际公认的60%红线。与此同时，2018年开始上市房企将有数千亿元规模的债务要到期偿还，但销售回款却呈现放缓趋势。

与此同时，金融、经济和社会也潜伏着相当的风险。如果继续重复过去的故事，楼市终将发生泡沫破裂带来的危机。那不仅会引发整体的金融与经济危机，还将威胁社会稳定和国家安全。从时间看，楼市危机不在真实需求出现拐点的2025年之前局部出现，就会在市场预期发生根本逆转的2025年左右全面爆发。

房地产税开征化解长期风险

房地产税是以具有所有权的房屋及具有使用权的土地为征税对象，向产权所有人征收的一种财产税。作为“用益物权”的土地使用权可以作为征税的标的物，房地产税是国家作为社会管理者的身份取得的税收收入，不受具有地租性质的收益土地出让金的影响。

开征房地产税是化解楼市与经济长期风险的制度性举措。2016年10月以来，在从严调控不断加码的作用下，楼市急剧升温趋势得到了控制，通过各方主体博弈和角力，市场进入短暂的弱均衡状态。但楼市均衡是“刀刃上”的均衡，楼市稳定是“铁令下”的稳定，自2018年4月一些城市又出现反弹的迹象。尽管从2018年7月开始住建部等七部委联合开展为期半年的治理房地产市场乱象的专项行动，会起到稳定房地产市场的积极作用，但是未来房地产市场风险有进一步扩大之势。

首先，基础制度缺失及其经济利益机制的扭曲，是导致相关各方推动房地产风险扩大的根源。金融机构支持房地产消费和投资的热情没有减弱。地方政府炒地以及刺激房地产过度发展的内在冲动没有减弱。居民投资和投机房地产动力没有减弱。开发企业冒险投资，开发动力没有减弱。

在外部环境多变和固定资产投资增长乏力等情况下，经济增长依然需要房地产投资带动和保证。要从根本上化解房地产市场风险，实现“房子是用来住的”的定位，需要加快具有关键意义的基础性制度即土地、财税和金融制度等改革。

其次，房地产行政调控的正副作用此消彼长，决定加快基础制度改革，建立长效机制刻不容缓。由于基础制度迟迟没有推出，行政调控被迫长期化，到目前严厉的本轮调控政策已经持续一年多，尽管力度逐渐加重、范围不断扩大，但政策效果在边际下降。

各類市场主体都存在试图通过各种“创新”措施来变现放松调控趋势。与此同时，行政调控产生大量意料不到的问题，导致市场乱象，加剧市场反弹风险。破坏了市场调节机制，导致市场信号失灵和信息失真。扭曲了市场结构，刺激了需求，抑制了供给，造成了市场恐慌。因城施策也造成了“炒房客”向非限购城市的转移，催生了更大范围城市房地产价格和数量泡沫。

再次，房地产税开征成为多项改革的前置的前置条件。

当前，住房制度及其他基础性制度改革都需要以财税制度和财税体制的改革为前提，而财税改革整体启动又需要以房产税改革为前提。只有成功开征房地产税，才能让房地产税替代土地出让金，让土地财政和土地融资退出，才能让财政回归税收财政，才能实现财税制度、金融制度和土地制度的回归性改革。让基础设施融资回归财政融资，让土地回归生产要素功能。

房产税是楼市稳健的关键性制度

首先，抑制房地产过度投资，支持“住有所居”。由于没有持有税，与其他金融和实业投资相比，房地产投资的成本低而利润高。在一定起征点之上开征房地产税，一方面支持基本的居住消费需求，另一方面让投资者承担累进的持有成本，直到相比较其他投资品，没有更多的利润可赚，可以抑制房地产过度投资甚至投机需求，从根本上解决房地产泡沫的问题。

其次，优化资源配置，提升经济效率。没有持有税，房地产持有没有成本，是导致房地产消费和资源占用过大，资源配置不合理甚至浪费的重要原因。因而，开征房地产税对资源优化配置具有机制性促进作用。

再次，矫正结构失衡，促进经济转型。房地产税缺失导致的房地产行业的超额利润，导致全社会资金流向房地产，进而导致经济严重房地产化，阻碍科技创新和转型升级。开征房地产税使得房地产行业利润平均化，有助于社会资金回归实体经济，致力于科技创新，进而有助于整体经济持续繁荣发展和不断转型升级。

另外，优化税收结构，构建更加合理的财税体制。目前，房地产税收结构不合理。交易环节的税种多税负重，持有环节的税种税负低，开征房产税可以让房地产税收结构更加合理。

目前整体税收结构不合理。直接税比重低，间接税比重高，也造成了企业税负过重问题。开征房产税有助于提高直接税比重，降低间接税比重，也为企业减负创造条件。

中央与地方的税收结构不合理。目前在总共税收23种中，虽然涉及地方的有18种之多，除营业税外，大多属于零星小税种，地方缺乏主体税种。

最后，调整收入分配，实现社会公平和包容发展。对多占用房地产及相关资源者征收累进的房地产税，同时将房产税收入用在当地公共服务和中低收入住房保障上，进行收入分配的再调节，有助于增加全社会福利，体现社会公平，实现包容性发展。

房地产税的框架和配套改革

虽然住房具有当地化属性，中国人口众多、幅员辽阔，各地情况千差万别，房地产税具体制度需要因地制宜。但是作为一项基础制度总体框架在全国范围内应具有一致性，相关标准应在规定的区间内。与此同时，鉴于房地产税收存在的结构性问题，在开征房地产税的同时，应对整个房地产税收结构进行改革，以构建科学合理的房地产税收体系。为此建议：

校准全国房地产税的基本框架和标准区间。

在税率上，要使税收发挥实质性作用又不至被征收对象负担过重，总体上可采取税率0.5%-3%的区间内。在税基上，按照房地产市场评估值计税依据，对房产原值一次减除40%-60%后的余值计算征收，以体现保障公民基本居住需求的政策取向。

在范围上，目前仅仅对完全产权的城镇住房进行征收，暂不对城镇不完全产权住房和农村住房进行征收。

在起征点上，为使各地居住条件低于平均水平以下的居民，无需纳税或只需交纳很少的税，提供两个标准，由交税家庭自愿选择对其有利的一个即：按人均建筑住房面积确定起征点，人均面积控制在40平方米-50平方米，户均面积控制在50平方米-60平方米。

在用途上，地方政府仅用于满足教育、治安和中低收入居民住房保障等公共基础提供。

在减免上，对于老弱病残孤等贫困或者特殊困难家庭，目前拥有较大面积的住房，制定明确政策标准可以予以减免。

与此同时，对于个人以及家庭租和购一定标准之下的个人所得税抵扣，全国性法律也应作出原则性和有区间的规定。

房地产税收体系的改革与重构。将原来10项税种增减、合并和调整为6项税种，具体为：取消城镇土地使用税和城市维护税（含教育附加税）。房地产税征收包括住房所有权和土地使用权的征税，房地产税征收用途也是教育和城市基础设施支出;统一家庭个人与企业单位的经营性房产税与新开征的房地产税。

公司单位与个人家庭拥有的经营或者自住住房，采取统一标准和方法，按住房估值计价征收，税率则是新的房地产税税率;取消交易环节的房地产增值税重复的土地增值税;取消开发环节的与土地出让金重复的耕地占用税;建立随持有期限累退的所得税征收制度。为保证“支持住和抑制炒”而实行：自用5年以上且是家庭唯一生活用房交易，免征个人所得税。

5年以内3年以上住房交易，征收20%到50%的个人所得率。3年以内1年以上住房交易，征收50%到70%的个人所得率。

1年之内住房交易，征收70%以上的个人所得税。建立差异化的住房租赁所得税减免制度。为促进租赁市场发展，个人家庭的空置住房交由专业公司出租，征收20%-30%的个人所得税，直接出租征收40%-60%的个人所得税;从而形成由企业所得税、个人所得税、增值税、房地产税、契税和印花税的房地产税收体系，进而大大减少重复征收，降低开发和流转环节的税收，增加保有环节税收。

与此同时，针对征管制度存在的问题，若想顺利开征房地产税，需要改革现存的征税制度，加快构建自然人税收征管的制度体系。

规避短期和长期风险的可行路径

正确理解和準确把握总体原则，加快完成各项准备工作，选择合适时机果断开征房地产税。财政部提出“立法先行，充分授权，分步实施”的总体原则，需要全面理解：

首先，立法先行，加快立法。基于税收法定的原则，一要通过制定全国性法律为房地产税开征创造法理依据。另一方面，不能让立法延误了房地产税开征的时机。为此，要加快立法进程，不能以税收法定和问题复杂为借口，以没完没了的调研而拖延时间，应该尽快启动立法程序并通过立法，让各地政府根据房地产市场的时机开征。

其次，充分授权，地方主责。房地产税属于地方税，充分授权地方政府房地产税收的相关立法权，使得地方政府能够根据法律确定总体框架，结合各地发展水平、市场形势等具体实际，确定征收具体的时间、税率、税基、起征点、减免以及配套方案。同时将房地产税开征与行政性限制措施解除相挂钩，调动地方开征的积极性。

再次，逐步推进，积极作为。鉴于房地产税开征的涉及面广、影响力大、问题复杂性、充满不确定性，应采取渐进策略，从对象、范围、力度和速度等方面，不断扩大和加码。但是，逐步推进不是不推进，如果以“逐步推进”为借口，总是“前怕狼，后怕虎”、瞻前顾后，逐步推进就变成了消极地应对，必将贻误时机，酿成巨大风险。因此，应一步一个脚印地推进房地产税开征向纵深方向发展。

相机利用房地产税的多重效应功能，保证既抑制楼市短期风险扩大，又最终化解长期风险。房地产税具有多重功能，其中，直接抑制房价过快上涨很重要，但效果有待观察。终结土地财政和土地融资更为根本，但不能一步到位。因此，相机决定房地产税开征的时机、力度、范围和速度，既可以房地产市场保持平稳，也可以实现土地财政和土地融资退出，进而为土地、财税和金融三项基础制度改革创造条件。

為此，首先，如果房地产税开征对房地产市场影响较大，则保持适中的力度、范围和速度推进，从而首先达到直接抑制房价过快上涨和降低宏观经济风险的效果。

其次，如果房地产税开征对市场影响过大，则保持轻小的力度、范围和速度推进，也能够首先达到抑制过度投资和房价过快上涨的作用，与此同时，在保证市场平稳的前提下，根据房地产税开征创造的税收条件，让土地财政和土地融资渐进退出。

再次，如果房地产税开征对抑制投资和房价过快上涨影响不大，则可以加大房地产税开征的力度、范围和速度，可以让土地财政和土地融资制度快速撤退，这反而为加快基础性制度改革创造了更好的条件。

实行仅对新交易或者过户（包括赠与和继承）的非经营性住房家庭开征房地产税的方案。即住房家庭一旦交易或者过户房屋（不管是新建商品房，还是二手商品房），将统计买卖双方的各自拥有的全部完全产权的住房，分别计价征收买卖双方家庭拥有的起征点以上住房的房地产税。而对拥有存量房但暂不进行交易和过户的住房家庭暂不征收房地产税。这一方案具有机制性内在稳定器作用。

一方面，在开征初期，可以暂时搁置存量住房，避开目前一些存量住房存在的历史问题，使开征涉及面大大缩小，减少开征阻力和市场影响。

另一方面，以房地产过户作为机制，随着时间的推移，征收范围逐步扩大，经过两代人的时间，房地产税开征可以覆盖到全部房产，从而实现渐进式的自动全覆盖。

但对于公司和个人的经营性房屋，则直接从房产税转制成房地产税。该方案还有一个重要稳定房地产市场的机制性作用，即确保市场不会因为房地产税开征而引起市场恐慌。因为如果房地产不交易不过户，则目前拥有的存量住房不管多少均暂不开征，如果交易和过户，均要统计买卖双方拥有的住房存量，开征起征点面积以上房地产税。

多项配套措施并举，为房地产税开征提供思想、组织、舆论和机制保障。

首先，建立房地产税开征的适应性预期。在开征之前，多推出几轮房地产税将要开征的信息和报道，让市场对房地产税“狼来了”逐步适应，从而避免房地产税开征引起市场过度恐慌。

其次，凝聚开征房地产税的最大共识。在开征前后，广泛开展政策宣传和舆论引导，阐释开征房地产税的合理性，阐释房地产税：对防止经济问题恶化与金融风险加剧的关键作用，对实现制度变革、机制重构和体制转换的关键作用，对促进经济转向高质量和可持续发展的重大意义，以转变观念，统一认识，提振信心，坚定决心。

建立房地产税缴纳的激励约束机制。不仅对欠缴和不缴纳税款的纳税人做出经济惩罚，而且将其纳入社会信用体系的不良信用名单，使其在一系列社会经济活动中受到一定限制。

（作者为中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任，编辑：王延春）