影响房地产市场长期走势的十大政策

董祚继

中国房地产市场是一个极其复杂的巨大市场，民生与发展、经济与社会、政策与民意、政府与市场等多重因素、多种力量的合作和博弈，共同决定未来房地产市场的走势。其中，政府的调控措施会显著影响短期内房地产市场的供需和价格变化，而对房地产市场长期走势起基础性乃至决定性作用的是国家发展战略和重大方针政策，现择要分析之。

一、逐步摆脱“土地财政”依赖

“土地财政”是我国土地国有制度和特定发展阶段的一种特殊财政现象，广义的“土地财政”包括土地出让收入以及房地产税等与土地相关的税收，狭义的“土地财政”只包括土地出让收入。由于土地出让总收入与地方一般公共预算本级收入之比多年来一直高达50%左右，因此“土地财政”就有了地方财政“半边天”之说，其实质是指地方政府对“土地财政”的过度依赖。2017年全国土地出让总收入达到创纪录的52059亿元，相当于全年地方一般公共预算本级收入的56.9%。今年上半年，全国300个城市土地出让金总额达19513亿元，同比增加27%。其中既有扩大供地以稳定房价的因素，但也显示地方政府的“土地财政”依赖症并未降低。

客观而言，“土地财政”扩大了地方政府财力，有力支持了城市基础设施、公共设施和招商引资平台建设，加速了中国城市化进程。同时也要看到，过度依赖“土地财政”带来了大量显性和隐性的系统风险，包括助长房地产投资投机加剧市场波动、扭曲政府行为推高债务风险、拉大贫富差距影响社会稳定、占用大量土地透支未来等，由此决定了现行“土地财政”不可持续，改革势在必行。

不少人认为，我国房地产问题主要是由于政府对土地市场的行政干预，根子就在于“土地财政”。这个观点未必全面，但两者关系确实密切。摆脱对房地产业的过度倚重，促进房地产业持续健康发展，首先需要摆脱“土地财政”依赖。

政府和社会资本合作（PPP）模式的引入，在为社会资本提供更多投资机会的同时，可以弥补公共服务领域政府投资不足，为地方政府退出“土地财政”提供了一种选择。但要真正摆脱对“土地财政”的依赖，还要更多依靠创新土地制度。

未来对于新增土地，应改变一刀切的几十年期出让土地的做法，实行弹性出让、先租后让、租让结合;对于存量土地，应推行多主体、多渠道供地，在盘活低效用地的同时，有效增加土地供应。要统筹土地供应制度、占用制度和续期制度改革，逐步提高保有环节土地租税水平，降低流转环节土地租税负担，建立起可持续土地租税模式。能否实现向可持续租税模式过渡，很大程度上决定着未来房地产市场的走势，但也不可能毕其功于一役，需要多措并举、循序渐进。

二、适时开征房地产税

适时开征房地产税，是逐步退出“土地财政”、建立可持续土地租税模式的重要一步，也是构建房地产市场长效机制的关键之举。但由于涉及大量利益调整，至今仍然众说纷纭，除财政部原负责人谈到按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则、推进房地产税立法和实施，以及提出按照评估值征收房地产税、适当降低建设交易环节税费负担、逐步建立完善的现代房地产税制度外，并无其他信息透露。

目前争论涉及房地产税征收目的、开征时间、征收对象、适用税率等多方面，其中征收目的或税收作用，对未来房地产市场走势的影响是最大的，对其他方面也具有决定意义。

结合国外房地产税征收实践和我国国情，房地产税的作用，一是组织财政收入。这也是大多数国家征收房地产税的基本目的。基于這一目的，征收对象就相对广泛，适用税率普遍较高，年税率一般在房地产评估值的3%左右，成为地方政府财政收入的主要来源。我国未来要实现“土地财政”向土地租税模式过渡，也需要借鉴多数国家的做法。但在目前商品房用地已经收取了土地出让金的情况下，这部分税收则应相应扣除;未来商品房用地若实行年租制，则可以实行租税合一。

二是调节社会需求。鉴于城市土地资源的稀缺性，一些国家将征收房地产税作为抑制住房过度消费、促进土地资源节约的手段。从我国来看，抑制房价上涨、促进房地产市场平稳发展也是征收房地产税的重要目的，征收对象应主要针对高端住房和多套住房的消费人群，并适用差别累进税率。

三是调节收入分配。土地资源具有公共性，加之市场经济条件下的分配机制往往造成收入差距过大，影响社会公平和社会稳定。为此，一些国家也通过开征房地产税、遗产税等，适当调节个人收入水平，缓解社会分配不公。这同样是我国房地产税征收应该考虑的因素。按照上述思路进行房地产税制设计，既不增加基本住房需求的租税负担，又能对房地产投资投机行为发挥直接和有效的抑制作用。

三、保障住宅用地使用权平稳续期

到期住宅建设用地使用权续期与“土地财政”密切关联但又内涵不同，是关系国计民生、影响千家万户的基础性土地制度。2016年4月浙江温州部分到期国有住宅用地续期问题一度引发全国性舆情波动，在相关部门提出“两不一正常”（不需要提出续期申请、不收取相关费用、正常办理交易和登记手续）的过渡性处理办法后暂告平息，但也表明续期问题严重影响群众房地产预期。另外，续期收费与征收房地产税、住宅用地续期与非住宅用地续期、国有住宅用地续期与未来集体住宅用地续期等，也需要及早做好政策衔接。

在《物权法》规定到期国有住宅建设用地使用权“自动续期”后，续期有偿还是无偿就成为各方的最大关切。总体而言，有偿续期与无偿续期各有利弊。有偿续期可以保障土地所有权在经济上的实现，维护土地公有制;可以推动土地使用权流转，合理高效利用土地;可以防止土地产权过度集中，维护社会公平正义;可以抑制土地投机，稳定房价;可以筹集建设资金，促进可持续城镇化。但是，有偿续期与社会产权意识不断增强之间存在落差，可能在部分民众中滋生抵触情绪;时机不当或力度过大还可能引发市场过度反应，导致短期内房价过快下跌。无偿续期可以较好满足人们拥有恒久资产的愿望，并减少交易费用，易于取得“显性民意”的支持，但坐实了土地私有制，妨碍土地资源优化配置和高效利用，加大贫富差距，刺激投机性购房，房地产泡沫经济，制约城市更新和社会民生投入。

从维护国家基本制度和社会公平正义、保障土地可持续利用和城市可持续发展、促进房地产市场健康发展，以及统筹住宅用地续期与非住宅用地续期、国有住宅用地续期与集体住宅用地续期出发，到期住宅建设用地使用权应实行有偿续期制度。但有偿续期也要注意趋利避害，有偿方式、缴费标准要审慎把握，不能造成房地产价值要大幅缩水的市场预期，不能加重基本居住需求者经济负担;续期收费与房地产税可一并征缴，或者以房地产税附加续期租金的方式收取，在降低交易费用的同时实现“土地财政”平稳退出;续期收费主要用于保障房建设和城市公共服务支出，并加强监管。

四、改革农村土地制度

自2015年初开始的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试点，从分类开展到统筹推进，目前已进入攻坚阶段。这项改革的最终目标，是建立城乡统一的建设用地市场，实现城乡同地同权同价，促进城乡发展一体化，因此不可避免地会对城市房地产市场产生影响。

土地征收制度改革的主要任务，是探索缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。缩小征地范围是否涉及城镇规划区内成片开发土地特别是房地产用地，目前尚无定论，如果城镇房地产开发用地被排除在公益性用地征收范围之外，那么房地产开发用地的取得方式、取得成本就会发生显著变化，并影响房地产价格和市场分布格局。规范征地程序、提高补偿标准、完善保障机制，也会对房地产开发土地取得期限、成本和后续管理等产生不同程度的影响。

农村集体经营性建设用地入市改革的主要任务，是完善集体经营性建设用地产权制度，明确集体经营性建设用地入市主体、范围和途径，建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度。“同等入市”的前提是“符合规划和用途管制”，因此是否允许集体经营性建设用地进行房地产开发，目前尚不确定。部分特大城市、大城市郊区利用农村建设用地建设租赁住房正在试点，但在城市住宅用地坚持“房住不炒”的原则下，农村建设用地大规模房地产开发仍然缺乏政策前景。

农村宅基地制度改革的主要任务，是完善宅基地权益保障和取得方式，探索宅基地有偿使用制度，探索宅基地自愿有偿退出机制，完善宅基地管理制度。宅基地占农村建设用地的三分之二以上，宅基地制度改革是农村土地制度改革的主体。宅基地制度改革的关键是处理好“放活”与“稳定”的关系，既要还权赋能、盘活利用，使农民有获得感，又要保障住有所居，稳定农村社会。2018年中央1号文件提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。这是我国农村土地产权制度又一次重大创新，有利于重塑城乡土地权利关系，突破宅基地流转范围的制度障碍，统筹解决了稳定与放活的矛盾。适度放活宅基地使用权，主要是放活宅基地租赁权和抵押权，这是在城市房地产市场之外，发展农村房地产租赁市场，满足城乡居民多层次住房需求，具有广泛而深远的影响。

五、推进“三旧”改造和城市更新

“三旧”改造，就是通过创新土地制度，推动对使用效率低下、布局不合理、配套不完善的旧城镇、旧厂房、旧村庄等存量建设用地进行再开发、再利用。“三旧”改造起源于广东，2009年8月，在原国土资源部支持下，广东省政府出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》。到今年5月，广东“三旧”改造累計投入资金1.28万亿元，实施改造项目10232个、面积64万亩，已完成改造项目节地率达到46%，不仅在拓宽建设用地空间、推动节约集约用地、促进产业调整升级和提高新型城镇化质量等方面取得了显著成绩，也为全国提供了大量可复制可推广的经验。“三旧”改造又称城市更新，目前这项政策已推广到十多个省市，成为十年来我国城镇土地使用和管理最重要的制度创新。

现行城镇土地从规划、收储、整理到供应，实行政府独家垄断，目的是防止国有土地资产流失，协调经营性和公益性用地安排，统筹土地出让收益使用。但这套制度不利于调动企业、个人等土地使用权主体的积极性，致使大量旧城、旧厂、旧村用地难以盘活利用。“三旧”改造政策以合理分配开发利用增值收益为核心，系统构建了城镇低效用地再开发体系。比如，允许存量土地使用权人在不违反法律法规的原则下，按照规划自行或与他人合作对土地进行再开发;允许集体建设用地使用权出让、转让、出租、抵押、作价出资或者入股;原土地使用权人自行改造涉及划拨土地使用权的，可采取协议方式补办出让手续;地方政府可将获得的土地出让纯收益按一定比例返还被改造地块的原使用者或原农村集体经济组织等等。

“三旧”改造政策的实质，是对存量用地与增量用地实行差别化管理，对存量用地实行多主体、多渠道、多方式供地，“赋权让利”，平等保护国家、企业、集体土地产权，实现土地“共治共享”。这种“共治共享”的理念和做法，对创新国家土地治理模式、重塑城乡土地空间格局更具有治本意义，对未来房地产市场走势也会产生重大影响。总体而言，旧城镇、旧厂房、城中村改造不仅可有效增加城镇房地产用地来源，也可以有效提升房地产环境品质，还可能改变房地产开发模式，推动多样化、个性化、定制化住宅开发。

六、建立国土空间规划体系

生态环境问题，归根到底是自然资源过度开发、粗放利用、奢侈浪费造成的。为从根本上解决这一问题，十八届三中全会《决定》提出，“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制。”2014年出台的《生态文明体制改革总体方案》要求，构建“以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。

此次《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确，“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。”建立统一、协调、权威的国土空间规划体系，实施全域国土空间用途管制提上了重要日程。

按照生态文明体制改革要求，综合国际空间规划发展趋势和我国规划体制建设实际，未来当以主体功能区战略为基础，以国土空间规划为主体，以划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界为基本手段，建立自上而下逐级控制、总体规划与专项规划相互促进、基层土地利用规划与城乡规划等有机融合的空间规划体系。

根据《全国国土规划纲要（2016-2030年）》，未来将坚持集聚开发与均衡发展相协调，着力构建多中心网络型开发格局，依托主要交通干线和综合交通运输网络培育国土开发轴带，以城市群为主体形态促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展，按照控制生产空间、适当增加生活空间、严格保护并拓展城市开敞绿色空间要求优化城镇空间结构。

按照上述构想，国土开发轴带和集聚发展区将是未来国土开发的重点地区，京津冀、长三角、珠三角将建成具有世界影响力的城市群，长江中游、成渝地区、中原地区、关中平原、东北地区等中西部地区城市群将进一步发展壮大，区位优越、潜力较大的边境城市和特色小镇将重点发展，生态保护区、永久基本农田、城镇开发边界“三线”管控将进一步强化。可以预料，“多规合一”和国土空间规划体系重构，将对未来我国房地产市场走势产生全局性深远影响。

七、推动区域一体化发展

缘起于主权国家之间的区域一体化正在向主权国家内部延伸，其主要驱动力是专业化发展的规模经济、成本节约和产业链衍伸的范围经济。与编制实施国土空间规划的政府行为不同，区域一体化发展由市场主导，其红利来自市场机制下的要素自由流动和资源优化配置。作为国家区域发展总体战略的重要组成部分，区域一体化发展对未来房地产市场走势的影响自然也不可小觑。

“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略，是我国区域一体化发展的最高形式。“一带一路”建设，旨在促进各国加强经济政策协调，提高互联互通水平，深化双多边合作。京津冀协同发展，旨在有序疏解北京非首都功能，着力在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破，形成新增长极。长江经济带发展，旨在共抓大保护、不搞大开发，推动发展动力转换，在综合立体交通走廊、新型城镇化、对内对外开放等方面寻找新的突破口，打造新的经济增长极。

随着三大战略的深入推进，战略节点城市和承接功能疏解、产业转移城市的房地产市场需求将居高不下，互联互通和合作园区建设将加速房地产投资向重点区域集聚，商业、旅游、养老等地产迎来发展良機，境外房地产投资前景总体看好。

由广东省广州、深圳等9市和香港、澳门两个特别行政区组成的粤港澳大湾区，和由上海、江苏、浙江、安徽4省市组成的长三角地区，是我国建设世界级城市群和参与全球合作竞争的两大空间载体，也是国家率先推进高质量、高水平一体化发展的两大区域。

2017年7月1日有关各方签署的《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，确立了携手打造国际一流湾区和世界级城市群的目标，提出推进基础设施互联互通、提升市场一体化水平、打造国际科技创新中心、构建协同发展现代产业体系、共建宜居宜业宜游的优质生活圈、培育国际合作新优势、支持重大合作平台建设7项重点任务。

2018年6月1日长三角地区主要领导座谈会，明确了实现长三角地区更高质量一体化发展的定位要求，将聚焦交通互联互通、能源互济互保、产业协同创新、信息网络高速泛在、环境整治联防联控、公共服务普惠便利、市场开放有序7个重点领域。中国经济发展最具活力、开放程度最高、创新能力最强的两大区域一体化发展向纵深推进，发展质量日益提升，一体化红利不断释放，对所在区域房地产市场将形成长期利好，同时房地产市场调控也会面临新的挑战。

八、加强智慧城市建设

2008年11月IBM提出“智慧地球”理念，即通过把传感器嵌入和装备到全球每个角落的供电系统、供水系统、交通系统、建筑物、油气管道等各种物体中，使其形成的物联网与互联网相联，实现人类社会与物理系统的整合。这一理念成为智慧城市的发端。智慧城市建设，就是以物联网、云计算等新一代信息技术为支撑，通过全面透彻的感知、宽带泛在的互联、智能融合的应用以及以人为本的可持续创新，实现城市智慧式管理和运行。

目前我国已有数百个城市开展了智慧城市建设试点，成效显著，但与智慧城市的内涵相比仍有很大差距，发展前景广阔。智慧城市建设为城市房地产发展注入了新元素，提供了新动力。

智慧城市的三大理念，即经济上健康合理可持续、生活上和谐安全更舒适、管理上科技智能信息化，都与城市房地产发展息息相关。

智慧城市建设追求资源节约和环境友好，致力发展绿色、低碳、循环经济;创新科技手段服务广大城市居民，全面推进智慧流通、智慧交通、智慧停车、智慧消费、智慧休闲、环境保护和公共安全维护;积极运用智能化信息化手段，让城市生活更协调更平衡等，将极大提升城市发展质量，进而深刻影响城市房地产市场。

智慧城市建设成果将直接推动城市房地产持续发展和转型升级。首先，智慧城市建设有利于缓解交通拥堵、环境污染、安全恶化等“大城市病”，提高城市人口承载能力，增加城市住宅总需求。其次，智慧城市建设推动要素向城市中心地区集聚，使城市“中心化”与“郊区化”角力的天平向更有利于“中心化”一侧倾斜，从而激活城市中心地区住宅需求。第三，智慧交通、智慧停车、智慧消费、智慧休闲等的发展，可以带动租赁物业、高端物业的繁荣，促进房地产业转型升级。

此外，智慧城市建设对金融、科技的较高要求，导致越发达的城市机会越大，从而促使城市房地产分化。如果说区域一体化发展将在宏观层面上重塑我国城市房地产市场格局，那么也可以说，智慧城市建设将在中微观层面上决定城市房地产市场走势。

九、推动人口有序流动

人口规模及其变化是决定房地产市场走势的基本力量，而人口变化则是由其自身惯性、市场因素和国家政策共同作用的结果。

人口由农村迁移至城市、由欠发达地区迁移至发达地区是大势所趋。研究表明，各国人口迁移大体呈现为两大阶段：第一阶段，人口从农村向城市迁移，各级城市都有人口迁入，这与工业化尚处于初中期的产业结构有关;第二阶段，人口从农村和中小城市向特大城市、大城市迁移，中小城市人口迁入停滞，大都市圈人口继续增长，其驱动力是产业升级和集聚效应。

即使是已高度城市化的美国、日本，人口向大都市区集聚过程至今仍未停止。从中国看，改革开放后人口向各级城市、小城镇迁移，1995年-2010年，人口主要迁往珠三角、长三角、京津等地区，2010年后主要迁入一线城市和部分二线城市，目前总体上处于人口迁移的第二个阶段。

中国城镇化已处于中期阶段，增长有所放缓但仍将持续。城镇化水平从2000年的36%左右提高到了2017年的58.52%，年均增长1.3个百分点，平均每年进入城镇就业的农业转移人口最高达到2000万左右，保持高速增长，但增长势头放缓。据有关方面预测，如果未来一段时间内我国经济增长保持在6%左右，城镇化率增长维持在0.6个-0.8个百分点，到2030年城镇化率将达到65%-70%，城镇人口将超过9亿人，进入以城市主导的社会形态。

国家将继续推进城镇化战略，实施差别化人口落户政策。《国家新型城镇化规划》提出，以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万-100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万-300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万-500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。

规划要求推进人口管理政策改革，在加快改革户籍制度的同时，创新和完善人口服务和管理制度，逐步消除城乡区域间户籍壁垒，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。

综合判断，在未来一二十年内，中国仍处于城镇化较快发展期，除京、沪等资源环境承载力严重超载城市外，重点城市群特别是区域性中心城市人口将持续较快增长。在此情况下，一二线城市房地产市场将长期承压，这也呼唤及早建立完善房地产租税制度，释放市场合理预期。

十、加快养老产业发展

人口对房地产市场的影响除人口规模、城乡人口结构外，人口年龄结构也是一个重要变量，其直接影响是人口老龄化及国家养老政策。

三大因素将决定国家养老产业的未来。一是人口老龄化加速。我国老龄化率已由2000年的7%上升到2017年的17.3%，60岁及以上老年人口达2.41亿。据预测，2050年中国老年人口将达到4.8亿，约占全球老年人口的四分之一。庞大的老年人口数量构成了我国养老产业大发展的基础，预计到2050年中国老年人口的消费潜力将超过100万亿元，约占GDP的三分之一。

二是消费升级推动养老产业快速发展。2017年我国人均GDP已达8836美元，服务业稳居国民经济的第一大产业，服务消费成为消费结构升级的重要推手，医疗、健康、养老等民生产业进入全面跃升的新阶段。养老服务业成为服务消费的新高地，需求规模快速增大，医疗护理化日益扩大，供给主体更加专业化、多样化。

三是发展养老产业成为基本国策。国家不仅提出了“以居家为基础、社区为依托、机构為补充、医养相结合的养老服务体系”建设目标，还密集出台相关政策，涵盖养老设施建设、养老用地保障、政府购买服务、社会资本进入、医养结合、互联网+养老、智慧健康养老、标准化建设、人才培养、金融支持、税费优惠、财政补贴等各个方面，发展养老产业成为供给侧结构性改革的重要内容和长期政策。

在中央力推、地方热捧、需求日盛的形势下，近年来我国养老产业迅速发展，正跨越“筑底期”，迎来“黄金时代”。

尽管养老产业小而分散、经营粗放、亏损面大的总体格局尚未根本改变，但企业布局养老市场仍热情不减。随着大型房企、险资、国企、投资机构争相进入养老市场，行业洗牌在所难免。未来抢滩养老市场的重要筹码，除硬件设施与时俱进、服务内容日益专业、服务管理不断精益外，主要就是延长产业价值链，以产业互补构建竞争优势。

（作者为中国科学院大学国家土地科学研究中心主任、研究员，编辑：苏琦）