失信名单制度中公开法定代表人信息的是与非

秦昕

摘 要：失信名单制度中一并公开法定代表人信息既有明确的法律依据，又是权利平衡理念的体现，而实际操作层面公开法定代表人信息，过于随意性造成的乱象使该做法遭受质疑，尤其是公开法定代表人信息后伴随产生的权益受限问题。对不在失信被执行人范围内的法定代表人的权益进行限制，虽有最高院的司法解释作为依据，但其权益限制的内容明显超出司法解释所能涵盖的范畴，也使得在具体适用时难以全面铺开。本文拟通过严格限制公开法定代表人信息、合理限缩权益限制范围、提高法律位阶等途径解决失信名单制度中涉及的法定代表人问题。

关键词：失信名单制度；法定代表人；权益限制

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）07-0110-03

失信名单制度，是一种通过公开被执行人信息以形成信用威慑，从而督促被执行人履行生效法律文书确定义务的信用惩戒机制[1]。近几年的《人民法院年度工作报告》均指出：失信被执行人的主动履约率明显得以提升，甚至包括不少长期规避执行的“老赖”亦主动履行了生效法律文书确定的义务。在执行工作取得进展的同时，我们应当注意到，作为一项新建立起来的制度，不仅存在自生性不足，面对错综复杂的社会现实时更显疲态，这就需要我们在实践的基础上对该制度不断加以革新、完善。

公开被执行人相关信息，是失信名单制度的题中应有之义，既是该制度依托的主要方式，更是促使被执行人主动履行义务的重要手段。但在公开信息的内容方面，尤其是公开法定代表人的身份信息，不仅面临合法性合理性的质疑，其司法适用中的随意性更是无从解释。

一、“是”：公开法定代表人信息的法律基础

《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》（以下简称《若干规定》）第6条明确规定，对于作为失信被执行人的法人或者其他组织，应当记载和公布的失信被执行人名单信息包括名称、统一社会信用代码或组织机构代码、法定代表人或负责人姓名[2]，这就成为失信名单制度中一并公开法定代表人信息的重要法律依据。

被执行人，通常是指负有履行生效法律文书确定义务却拒不履行的案件当事人，而法定代表人或负责人既非案件当事人，也非被执行人，更不可能成为失信被执行人，如此一来，公开法定代表人或负责人信息的法理基础就耐人寻味。很明显，与作为失信被执行人的自然人不同，法定代表人或负责人本身并非失信被执行人，这也是二者在公开信息的具体内容上有所区别的根源。根据《若干规定》，法定代表人或负责人公开的信息仅限于姓名，作为被执行人的自然人则包括姓名、性别、年龄、身份证号码等更多的个人身份信息。

除上述《若干规定》这一明确的规定性内容外，探究一并公开法定代表人或负责人信息的法理基础，似乎只能从法定代表人或负责人与法人的密切关系着手了。法定代表人依据法律或法人章程，代表法人行使职权，不能脱离法人而独立存在。根据《公司法》《民法总则》等相关法律规范，法定代表人对外的职务行为即为法人行为，其法律后果由法人承担[3]。生效法律文书确定的义务，法定代表人本应代表法人积极履行，因未履行生效法律文书确定义务产生的法律后果，虽直接由法人承担，但考虑到失信名单制度的设立初衷，一并公开法定代表人信息以使该后果对产生影响并不为过。

依据《若干规定》公开的信息，是生效法律文书确定的内容，亦符合公开生效判决的规定，从法律规定和实践操作层面并无不妥[4]。法定代表人身份信息既属于《若干规定》公开的内容，也是公开宣判的生效法律文书上确定的内容，加之其与法人存在的天然密切关系，公开法定代表人身份信息具备相当的法律基础。部分学者之所以对一并公开法定代表人信息产生怀疑，就在于法院在不特定范围内公开个人信息构成对公民个人信息权等隐私权的侵犯[5]。实质上，公开法定代表身份信息作为一种由法院主导的信用惩戒措施，通过利益选择机制，促使當事人在失信违法与个人权益保护方面进行抉择[6]。应当说，与所有带有惩罚性质的法律手段相同，公开法定代表人信息本身就内含了保障当事人权利平衡的理念，即当事人在选择了失信违法的同时，法律就默认放弃了对其个人信息权的保护。同时，由于信用惩戒主要是作为一种民事执行威慑手段，因此，信用惩戒措施的效果也往往体现为对民事权利的限制，这也正是权利平衡理念的体现。

二、“非”：公布法定代表人信息的现实状况

《人民法院年度工作报告》显示，失信名单制度自施行以来，每年各级法院公开发布的失信被执行人名单信息的数量呈不断上升态势，从2014年的89.4万例，到2015年110万例，到2016年爆破式增长的338.5万例[7]。其中，法人或其他组织占比约为13.2%，因而被一并公开的法定代表人信息的数量也蔚为可观。以地方各级人民政府纳入失信被执行人名单的情况为例，据不完全统计，截至2017年8月1日，各级法院当前公布的人民政府失信信息有319例，其中289例包含了法定代表人或负责人信息，尚有30例要么在法定代表人一栏直接写“无”或“暂无”，要么直接省略法定代表人这一项。由此，即使是“人民政府”这一较为特殊的失信主体，也有超九成的法定代表人信息被公布，不难预见，公司、企业等其他组织中法定代表人信息被公开的比例只会更高。

按照《若干规定》的要求，公开法定代表人或负责人信息是失信名单制度的当然要求，司法实践中各级法院本应无一例外地公布法定代表人或负责人信息，却依然出现了10%左右的例外情况，其原因我们暂时无从考证。但通过进一步分析发现，各级法院在决定是否公布法定代表人或负责人信息具有一定的随意性，并无任何规律可循。

其一，未公布法定代表人或负责人信息的30例失信信息，分别由18家法院做出，既包括基层法院也包括中级人民法院，地域分布遍及广东、山东、江苏、内蒙古等10个省份。由此可见，不将法定代表人或负责人信息一并公布，既非某一地区或某一法院的习惯性做法，也非某一地区具体政策要求使然。

其二，即使同一法院，在公布失信被执行人名单信息时亦具有不确定性，具体表现为：对此法人一并公布法定代表人或负责人信息，对彼法人却选择不公布，甚至对于同一法人多次被纳入失信被执行人名单的，此时一并公布法定代表人或负责人信息，彼时却又选择性地不公布，该种现象着实令人费解。

其三，在具体公开的信息内容上，绝大部分法院只公布了法定代表人或负责人的姓名，却依然有极少数法院在公布法定代表人姓名的同时，一并公布了法定代表人的个人身份证号码等其他身份信息，这不仅与《若干规定》明确限定“姓名”这一范围相悖，更涉及公民个人信息和权益的保护问题。

尽管公布法定代表人或负责人信息具有相当的法律依据，但在具体执行层面的乱象，促使我们不得不沉下来思索该制度的最终出路，尤其是公开法定代表人或负责人信息后伴随的个人权益受限问题。

三、“是与非”：限制法定代表人权利的逻辑与出路

如前所述，法定代表人并非失信被执行人，一并公开其信息以信用惩戒主要基于其职务行为与法人密不可分之法律逻辑，然是否应及于对其权益进行限制，或者说对法定代表人权益进行限制的法理基础，以及能在多大程度上对其权益进行限制，就是接下来需要研究解决的问题。

（一）限制法定代表人权益的法律依据

失信名单制度被赋予信用惩戒功能之前，我国就已有限制失信法人及其法定代表人高消费等权益的相关规定，随着失信名单制度在我国的全面铺开，限制被执行人相关权益的规定也日趋成熟，最高院在原有基础上出台《关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》对失信法人及其法定代表人权益限制进行了完善。就法人权益限制而言，并没有实质任何内容的变更，表面看来主要是针对新形势新情况增加列举了“乘坐G字头动车组列车全部座位、其他动车组列车一等以上座位”等非生活和工作必需的消费行为，而真正算得上变化的，在前后两个司法解释的名称表述上即有体现，从“高消费限制”到“非生活和工作必需的消费限制”，不仅用语更加规范，更体现了权益限制范围的合理延展。

与此不同，对法定代表人权益限制的调整则较为突出：从“禁止以本单位财产实施高消费行为”到“不得实施限制消费措施”，明显增强了对法定代表人权益的限制力度。虽然后者紧接着指出法定代表人“因私消费以个人财产实施限制消费措施的，可以向执行法院提出申请”，但这仍然加重了对法定代表人的限制，与前者仍有差距。一方面，从规范性文件的用语习惯来看，诸如后者这种“先全部禁止、而后放宽某种例外性情形”的表述，本身就带有某种倾向性，即原则上禁止法定代表人以任何方式实施上述限制消费措施，仅在满足一定条件时才有可能作为例外被允许实施。另一方面，从具体内容来看，法定代表只有在同时具备“因私消费+个人财产”条件时，才能实施上述限制消费措施，换言之，即使法定代表人愿意以“个人财产”进行“因公消费”，也不得实施上述限制消费措施，明显较“禁止以本单位财产实施高消费行为”严格苛刻。如此一来，我們在梳理对法定代表人权益进行限制的法律根据时，不得不进一步思量对其权益限制如此之深的法理逻辑。

（二）限制法定代表人权益的法理逻辑

我国最初确立失信名单制度源于2007年《民事诉讼法》的修改，该次修法为失信名单制度作为一种民事执行制度提供了法律依据[8]。但《民事诉讼法》对失信名单制度的原则性规定，并没有为公开不在失信被执行人范围内的法定代表人信息，乃至限制法定代表人权益提供强有力的法律依据。其后最高院通过多种形式对失信被执行人名单制度进行细化，而这不仅面临规范性文件的阶层效力问题，在具体操作过程中更遭遇适用范围的质疑。

从理论上而言，最高院的司法解释是对现行有效的规范法律文件在具体运用过程中的如何理解和适用做出的具有一定权威性的解释，既不能超出规范性文件本身的语义范围做出新的规定，其效力也仅限于法院系统内部，用于指导各级法院在审理案件过程中遇到的疑难问题[9]。公开信息后伴随的是被采取限制消费措施，而限制消费措施的内容却关涉个人的基本权益。即：一方面不仅及于法定代表人的职务行为，还涉及个人生活需要；另一方面不仅及于法定代表人个人，还涉及其子女和家庭。从规范性文件的效力考察，司法解释的内容限于已有制度的具体运用问题，不能创设新的制度，更不能规定涉及基本人权的内容，故而以司法解释的形式对法定代表人及其家庭成员的权益进行限制的妥当性问题，值得深思。

从限制法定代表人权益的实际效果来看，失信名单制度的实施远超出法院系统，通常需要银行业、民用航空局、铁路总公司等其他部门联动协作。很显然，从法律规范层面而言，依据“自说自话”的司法解释，最高院是难以操控这样一些行业巨头“为己所用”的。实践中，最高院往往通过与银行业、民用航空局、铁路总公司等其他部门专门签订备忘录的形式，共享失信信息，联合实施信用惩戒[10]，这也正是补足司法解释适用范围受限的实践举措。换言之，在与最高院签署备忘录的部门之外，失信被执行人名单制度的实施将难以落到实处。

（三）法定代表人权益限制的路径探究

公开法定代表人信息伴随着权益限制，权利平衡理念使其具备一定的法理基础，但法定代表人毕竟不属于失信被执行人，在其公开信息范围、权利限制范围等方面都应有所区别。

1.严格公开法定代表人信息的范围

虽《若干规定》明确公开信息的内容包括法定代表人姓名，但实践中的做法并不统一，各级法院在决定是否一并公开法定代表人信息时具有一定的随意性，尤其当失信被执行人是政府部门时。笔者通过走访法院执行部门的工作人员得知，对于一般的失信被执行人，考虑到法定代表人与法人之间的密切关系，将其信息一并公开切实有利于督促执行，往往对其信息一律予以公开；而对于政府部门的失信，考虑到法定代表人“为公”的性质，对其法定代表人信息尽量不公开。另外，在《若干规定》明确将法定代表人公开信息的范围限于姓名，但各级法院在公开法定代表人信息时涵盖法定代表人身份证号码、户籍地等其他信息的情形也时有发生，有的法院甚至采取了公开法定代表人个人照片等创新措施以提高执行率。

失信名单制度本身就是一种创新性的执行措施，最高院亦鼓励地方法院采取多种新型方式促进执行，但这均应以法律规定为限。既然最高院将法定代表人信息公开的内容限于姓名，正是考虑到其与作为失信被执行人的自然人之间的不同，故而各级法院在公开法定代表人信息时不应做任何扩大，坚决杜绝一并公开其身份证号码、户籍地、照片等其他信息的情形。其次，在是否公开法定代表人信息这一问题上，应统一实践中的做法，如：原则上应当公开法定代表人姓名，但允许在符合一定条件时经本人申请、法院批准等程序可以不公开法定代表人姓名。

2.合理限缩法定代表人权益限制的范围

从最高院目前采取的限制消费措施来看，当失信被执行人为单位时，主要是通过对单位的法定代表人或主要负责人的权益进行限制来实现的，能够实际对单位本身生产、经营产生实质影响的并不多，诸如乘坐交通工具、星级宾馆住宿、子女就读私立学校等限制措施只能对其法定代表人或主要负责人发挥效用。法定代表人可以说是因单位失信“连坐”而权益受限的，考虑到其职务行为与单位行为的密切关联，其对单位失信行为有难以推卸之责任，对其与履职相关的行为采取限制措施本无可厚非。

但从具体限制措施来看，不仅涵盖了与职务行为毫无关联的旅游、度假等，还包括了因私乘车、购房行为等，甚至还波及子女就学权益，明显超越了将本不属于失信被执行人的法定代表人一并进行权益限制的设计初衷和目的，是对其权益的不合理限制，应当予以必要的限缩。对于明显与职务行为无关的限制措施，诸如子女就读高收费私立学校等应当直接取消；对于确系因私消费的乘坐交通工具、购买住房等，简化审批程序，原则上予以放开。

3.提高规范失信名单制度的法律位阶

失信被执行人名单制度缘起《民事诉讼法》，但其過于原则笼统的规定并没有为法定代表人权益限制提供强有力的法律支撑，这也使得最高院的限制消费措施饱受法律层面的质疑，更使其在具体落实过程中有赖与其他部门另行签订的合作备忘录。考虑到失信名单制度作为社会诚信体系建设的重要一环，限制消费措施确实能对当事人的权益产生实质影响，故应从整体上提升失信名单制度的法律地位。既可以在《民事诉讼法》中以专节的形式设置该制度，对其基本内容做出总体上设计，辅之以司法解释，也可以通过多部门联合发文出台制定统一规范的失信被执行人名单制度法律规范，以保障该制度的实施。

参考文献：

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[9]王成.最高法院司法解释效力研究[J].中外法学，2016（1）.

[10]山东省高级人民法院执行三庭课题组.失信被执行人名单制度研究[J].山东审判，2015（232）.