试论我国行政公诉制度

胡敏

摘 要：行政公诉制度是由检察机关作为原告，在公共利益因行政主体做出的不法行政行为或不作为而受到侵害时，向法院提起的行政诉讼，它是我国行政诉讼的重要组成部分，也是维护公共利益的重要途径，然而现行的行政诉讼法并未明确确立行政公诉制度，使得这种公权力之间相互监督的制度设计未能更好地发挥应有功能，本文结合我国的刑事公诉制度以及以检察机关作为原告提起公益诉讼的成功实践为基础，论证我国已经具备构建行政公诉制度的条件，并提出具体的制度设计，以期更好地完善我国行政公益诉讼制度。

关键词：行政公诉；公共利益；制度设计

中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）07-0102-02

2014年新修订的《行政诉讼法》中没有关于行政公诉制度的具体规定。我国立法者未将行政公诉制度的内容在法律中予以规定，这使得检察机关通过行政诉讼对行政主体的违法行政行为或不作为进行检察监督的期望落空。实际上，在社会生活中由于行政主体未能严格依照法律行使职权，导致在社会生活中有很多违反法律的行政行为或不作为，对公共利益造成了极大侵害并产生极其恶劣的影响，对于某些关乎弱者权利的不法行政行为，由于缺少具有起诉资格的原告，使得许多不法行为无法进入审判程序进行审查，不能更好地进一步监督。比如，行政主体乱用行政权或者和某些相对人恶意串联，使公共利益遭受巨大的损害。虽然《行政诉讼法》修订中增加了起诉主体资格，但仍然未放宽对起诉主体的要求，仍然要求当事人双方均与案件有利益关系。然而这些对国家利益、集体利益、社会公共利益造成重大损害的违法行为常常无法确定直接的利害关系人或受害者，很难进入诉讼程序。

一、行政公诉概述

行政公诉属于公益诉讼的一部分，同时也是行政诉讼以及公诉的一部分，属于三者的交叉范围，行政公诉与三者存在一定差别。要厘清行政公诉的内涵，应对公益诉讼、行政公益诉讼以及行政公诉的内涵进行甄别。公益诉讼是指“法律规定享有公益诉讼权的国家机关、社会团体及公民个人，对违反法律法规，对侵害国家利益、社会利益和不特定多数人利益的行为，向法院提出诉讼，寻求司法途径救济。”[1]行政公益诉讼是指“公民、法人或者其他组织，认为行政主体的违法行政行为或者不作为，对国家利益、社会公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害，但对其自身合法权益并未构成或者不具有构成直接侵害之可能的，可以根据法律的规定向法院提起的行政诉讼。”[2]行政公诉是指“在没有适格诉讼主体的前提下，检察机关认为行政主体的行为违反了国家有关法律法规的规定，侵害了行政相对人的合法权益，或者损害了国家利益、集体利益和社会公共利益时，以行政诉讼原告的身份，按照行政诉讼的程序向人民法院提起行政诉讼，依法请求人民法院进行审理并做出裁判的诉讼活动。”[3]行政公诉与公益诉讼在主体范围方面存在差异，行政公诉的诉讼主体只包括检察机关（原告）和行政主体（被告）；公益诉讼的诉讼主体涉及广泛，不仅包括国家机关还包括社会团体和公民个人，两者在适用的法律以及程序方面也存在差异。行政公诉与行政公益诉讼相比，提起行政诉讼的主体略有不同，即行政公益诉讼的原告包括公民、法人或其他组织，行政公诉的原告仅指检察机关，而诉讼被告与诉讼客体相同，适用的诉讼程序基本相同。

由此得出，本文中的行政公诉制度内涵是由检察机关作为原告，以保护公共利益不受非法侵害为目的，从而有权对行政主体做出的不法行政行为或不作为向法院提起行政诉讼，并且要求法院予以审判的制度。

现代法上的诉讼结构分为民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼。按照诉讼被诉者之间存在的差异，适用规则存在的差异，诉讼客体之间的差异，能够把公益诉讼划分为民事和行政两部分。民事公益诉讼指向的是对国家、社会利益产生影响的不确定主体，依照《民事诉讼法》中的规则审判；行政公益诉讼指向对象是给国家、社会利益产生损坏的不法行政行为，应按照《行政诉讼法》的规则进行审理。以案件参加者的差异为划分标准“可将行政公益诉讼分为行政公诉和民众公诉。”[4]

本文中定义的行政公诉制度是指由检察机关作为原告，以保护公共利益不受非法侵害为目的，从而有权对行政主体做出的不法行政行为或不作为向法院提起行政诉讼，并且要求法院予以审判的制度。民众公诉指的是“当行政主体的行政行为损坏国家、社会利益时，法律将授予的无利害关系人以维护国家、社会利益为目的，向法院提起的行政诉讼。”[5]因而，当检察机关是行政诉讼中的唯一原告主体时则该行政诉讼为行政公诉。

二、我国建立行政公诉制度可行性分析

（一）公诉制度在我国刑事领域成功的实践

公诉制度在刑事领域中的成功实践，为在我国创设行政公诉起到一定借鉴作用。刑事公诉与行政公诉在性质上都是检察机关运用法定监督权的体现，彼此关系性较强，有许多彼此借鉴的地方。检察机关是能够代表国家提出诉讼权力的主体，在提起刑事公诉和行政公诉时其身份、地位没什么大的差别，两者之间能够相互转换。例如，在某一具体刑事公诉案件的审理中，若人民法院依法审查发现行政主体违法行为不足以认定为触犯刑法的，但违法行为已经侵害了国家、社会利益，违反了相应的行政法律、法规，则应转为行政公诉案件进行审理。反之，若行政公诉案件经人民法院依法审查，认定行政主体的不法行为或不作为行为并不是简答的違法，而是已经触犯了刑法，则应转为刑事公诉案件予以审理，追究相应的刑事责任。我国《行政诉讼法》第93条规定：“检察机关对法院做出的调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提起抗诉”。由此可看出，维护公共利益是检察机关提请抗诉的基础，关于维护公共利益，而授予检察机关提出诉讼权利不会违反立法的精神。

（二）行政公诉在我国的实证分析

2014年10月20日，贵州省金沙县人民检察机关，以本县环保局“怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业”为由向人民法院提起诉讼，并且有效督促本县环保局依照法律正确履行其职权。该案件在我国被称为首例行政公益诉讼案件。2015年2月，贵州省检察机关开始了限期一年的保护生态、环境的活动，主要在于规范毁坏生态、环境，损坏资源的刑事领域的违法犯罪活动。截至2015年11月，已经根据法律规定拘捕了毁坏生态资源的犯罪嫌疑人351人，被依法提起诉讼752人。同时督促公安机关对该类型违法案件立案207起，同时成功追捕并追加起诉漏网犯罪嫌疑人37人。不仅如此，着重监察在生态、环境保护范畴内的职务犯罪，截至2015年7月一共对此类违法案件立案审查207起，涉案人员多达281人[6]。由此可以推断由检察机关提出行政公诉的制度能够督促行政主体依照法律履行职责、保护公共利益以及促进行政主体依法行政等方面具备重大影响。

最高检于2016年1月6日召开新闻发布会，通报了由检察机关作为原告提起公益诉讼的试点工作推进情况，最高检公布十五起由检察机关提出公益诉讼试点工作有关诉前程序典型案例。其中有七个地方环保局和三个地方国土局因怠于履职被通报。从最高人民检察机关发布十五起行政诉讼典型案例的行政主体整改情况最终结果来看，由检察机关经过向行政主体提起检察建议的形式来监督行政机主体依法行使其职权的行为取得一定效果，很快得到相关行政主体的回复。说明检察机关为诉讼参加人能够在行政诉讼案件中起到很重要的作用。但由于行政主体不依法履行权利，从而对公共利益产生的侵害无法得到赔偿，尤其是对环境产生的损坏难以清理和恢复，影响人的身体健康。由检察机关提起检察建议的方式并不能直接有效地解决行政主体怠于履行职权的现象。

三、建立我国行政公诉制度的具体设想

（一）行政公诉的受案范围

确定行政公诉受理案件的范畴分类可分为以下模式：第一是列举式，第二是概括式。根据我国实际情况采取列举式模式比较合理，因此应划分为两种情形：第一，行政主体不法行为损害国家、社会利益，但无法确定与该行为有利害关系的当事人。例如，行政主体为谋求经济疾速发展，而对本地生态环境产生十分的侵害，产生恶劣的负面的社会效果，然而由于无法确定直接受损害的当事人，而无法提起诉讼。再如，因为行政主体的某些行政行为造成某些存在安全隐患的建筑物或建筑设施，对不特定人群的安全构成威胁，因缺少适格原告，最终得不到解决。第二，因行政主体不及时行使其职权而对公共利益产生危害的不作为行为。对于以上两种行政行为需要检察机关进行监督，以敦促行政主体依照法律行使行政权。

（二）行政公诉的原告资格

行政公诉的原告应由检察机关担任，公民个人、社会团体或其他机关无法作为行政公诉的原告提起诉讼的原因在于公民个人和社会团体不具备与行政主体对抗的能力，无论从双方承担义务的能力还是双方享有的权利来看，公民和社会团体均处于劣势地位。而检察机关与行政主体同为国家机关，有与之相对抗的能力。检察机关提起行政公诉也是行使其监督权的一种途径，而且检察机关作为检察监督和提起刑事公诉的主体，自身有一套完备起诉的体系，相较于其他机关而言更具优势。

（三）行政公诉的管辖

对于行政公诉的管辖法院在理论界有几种不一样的观点，有一部分学者认为应由中级人民法院对行政公诉案件进行审理，另一部分学者认为基层人民法院具备审理行政公诉案件的能力，应由基层人民法院审理，然而还有一部分学者综合两种观点，提出详细的衡量标准再确定该有哪个级别的法院管辖。对于有些学者提出的由中级人民法院管辖的观点本人并不认同。行政公诉首先是行政案件，当然能够适用普通行政案件的程序进行审理，同时参考刑事案件中的公诉程序，由此可知，关于涉及行政公诉的案件能够由基层法院进行审理。基层人民法院设有行政法庭，具备审判行政公诉案件的能力和条件。而且现行行政法对行政诉讼案件的救济程序有系统的规定，关于行政公訴案件的审理也是适用的，没有必要对行政公诉的救济程序单独规定。

（四）行政公诉的举证责任

普通行政诉讼中始终存在诉讼参加人在权利、地位不平衡的现象，大多是被起诉行政主体负担举证的责任。但在行政公诉案件中双方权利均衡，因此应共同承担举证责任，即由作为原告方的检察机关来承担国家利益或社会公共利益受到损害，与行政主体违反法律的事实存在关系的举证责任；而被起诉行政主体应承担说明其自身行政行为符合法律的规定的举证责任。

（五）行政公诉的程序

对行政公诉进行审理时可以适用一般有关行政诉讼审理的程序进行，还可以借鉴刑事公诉审判程序予以完善。对于和被诉违法行政行为或不作为有利益关系的当事人，可以向法院提请申请的方式参加到行政案件的审理中去，其诉讼地位与行政诉讼中的第三人相同。法院对于能够提出行政公诉的案件，应当受理并予以公开审理，对于不服人民法院一审判决的当事人，有权提起上诉。

参考文献：

[1]檀刊.我国公益诉讼主体的不足及完善[D].长春：吉林大学，2015.

[2]杨建顺.行政诉讼法的修改与行政公益诉讼[J].法律适用，2012（11）：61-62.

[3]孔维臣.行政公诉制度的缺失与建构[J].大连海事大学学报：社会科学版，2012（8）.

[4]巴光莲.检察机关提起行政公诉制度初探[J].法制与社会，2015（5）.

[5]胡建淼.行政诉讼法学[M].北京：高等教育出版社，2002：97.

[6]郑智，杨彰.贵州金沙县检察机关提起首例行政公益诉讼案[N].检察日报，2015-11-26.