落实治本安全观对建设全额保障式监狱的思考

严炯

摘 要：落实治本安全观为推进监狱体制改革，转变传统的治监理念。在监狱管理方面设想以全额拨款经费保障为主，监狱企业补贴为辅的管理体制，辅以其他方法，更能客观、科学地将监狱职能发挥出来，为国家安全观总体战略保驾护航。

关键词：治本安全观；全额保障监狱；监管改造

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）04-0118-03

习近平总书记在党的十九大报告中指出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义法治理论，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一，深化司法体制改革。习近平总书记还曾在主持中央国家安全委员会第一次会议时提出，要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。并增强忧患意识，做到居安思危，党要巩固执政地位，保证国家安全是头等大事。

可以说，治本安全观正是在这个大的时代背景下提出的，顺应国家安全观战略和司法行政事业改革的总体要求，也是应对监狱部门面临的新形势新问题，提出服务大局意识、敢于担当精神，做好监管改造工作的重要指导思想。监狱的监管改造工作，是维护国家安全和社会稳定的重要组成部分，在树立治本安全观意识，服务国家安全观总体指导思想下，监狱部门的监管改造工作，更是促进社会稳定、维护经济发展的有力保障[1]。

坚持治本安全观，要在兼顾监狱监管安全与教育改造罪犯的关系中，摒弃片面强调监狱安全生产的观点，克服只为监狱能正常运转，而不重视监狱根本职责的倾向。树立起把改造罪犯作为监狱工作的中心任务，运用科学方法改造罪犯，创新改造观念，针对不同类型的罪犯开展攻心治本方式，引导罪犯改过自新、回歸社会、成为守法公民，稳定社会大局[2]。

落实治本安全观，既要确保监狱内的安全改造环境，又要使接受改造的罪犯出狱后不再危害社会，降低重新犯罪率，这就要求司法行政机关和监狱部门，必须进行精细化管理，把监管改造工作融入社会综合治理大局当中，使监管改造工作由单一部门向多方协作、由靠以往经验向科学分析、由封闭走向开放的改革发展道路。

在落实治本安全观的具体措施中，有一个非常重要的环节是如何保障监狱经费的开支问题。监企分开后，监狱的开支已转入由财政划拨为主的管理模式。但监狱的设备更新、监管场所的改造、罪犯的医疗待遇、改革罪犯劳动报酬等问题完全依靠财政拨款难以满足实际需要。可喜的是，司法部已在全国选出了一批监狱作为治本安全观试点的模范监狱，具体调研新形势下监狱管理的新模式、新方法，相信在不久的将来会制定出解决这些问题的好举措。

《中华人民共和国监狱法》第8条规定：国家保障监狱改造罪犯所需经费。监狱的人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活经费、狱政设施经费及其他专项经费，列入国家预算。国家提供罪犯劳动必需的生产设施和生产经费。但因为全国各省区经济环境的差异，各地区监狱的罪犯改造环境差别很大，而完全依靠财政拨款来维持监狱的全部支出，有些地方财政压力很大，尤其像我们东三省这样人均收入还很低的地区，全面开展全额保障监狱难度不小。当前的全额保障式监狱试点工作，只能解决一部分监狱的燃眉之急，对于大多数监管改造场所来说，要想解决实际困难还得从自身上下功夫，自己动手丰衣足食。要想解决经费保障问题，首先要了解经费的缺口在哪里。

一、监狱经费不足的原因

（一）拟定纳入预算的项目较多，支出的经费额度较大

在一些规模较大，在押罪犯人数较多的监狱里，因监舍和劳动场所的修建、水电等基础设施的改造需要大量的维修资金。监内医疗设备的更换和购置，日常公用经费等，都是不小的开支，但由于历史遗留欠账过多和物价上涨等因素使资金筹措难度较大，经费方面经常捉襟见肘。

（二）监狱全额保障经费缺乏动态预算管理

一般情况下，监狱的全额保障经费从年初制定预算后，基本没有动态调整，而监狱支出经费预算总体又偏低。但市场经济在快速发展，一些必要物资的价格上涨很快，监狱的监管成本也在加大，而财政部门多以财政经费紧张等理由拒绝调整。财政部、司法部《关于调整监狱基本支出经费标准的通知》财行[2007]28号（以下简称：《监狱基本支出经费标准》）要求各省财政部门和监狱管理部门可根据监狱职能调整、政策性增支、市场物价上涨等情况，结合本省财力情况和监狱工作实际需要，对执行标准自行调整。但从实际情况看，还只是一个框架性的建议，对监狱经费全额保障没有具体的可操作性，监狱经费全额保障可根据实际情况做适当调整还停留在形式阶段[3]。

（三）监狱经费预算支出项目还停留在多年前的水平

当今，犯罪形式和犯罪心理已发生了很大变化，迫使狱政管理和思想改造的成本不断提高，但监狱预算经费却没有根据监狱的实际情况进行调整或增加。其原因还在于，列入监狱经费保障预算的项目过窄。如：公务员医疗保险补助、专业会议参会补助费、突发事件处置费、干警培训费等，许多费用不仅没有制定基本支出标准，也没有纳入财政全额保障预算，经费支出仍由监狱企业收入来承担[4]。

（四）由于缺乏资金导致监管技术落后

现代化的监狱需要现代化的管理手段，但经费紧张影响了监狱的信息化建设步伐，远程监控设备落后、通信指挥协调联动能力不足，影响了技术防控能力。

（五）预算调整幅度过小影响经费使用效果

近年来，个别监狱预算项目标准有所提高，但幅度较小增速缓慢。监狱行政经费、日常公用经费、罪犯改造经费和监狱业务经费中的一些项目标准提高了，以河北省为例：工勤人员经费、干警日常公用经费，年增幅40%左右，但这些项目支出实际增幅达到67.5%，与监狱执法经费支出总量相比，财政保障经费缺口不小。

近几年，由于在押罪犯结构发生变化，监狱在通讯费、技术装备购置费等方面支出较大。特别是涉暴、涉黑、涉毒罪犯人数增加，使监狱的执法成本逐年增加。

而《监狱基本支出经费标准》作为维持监狱运转的基本标准，已经不能满足新形势下监管改造工作经费支出的实际需要，监狱经费全额保障难以落实[5]。

（六）国家对监狱工作的高标准严要求使监狱经费更难满足需要

国家出于对维稳和国家安全观的考虑，提高了狠抓监狱工作的标准，要求监管安全实现零失误，各监狱控制预防措施必须到位，人员配备必须整齐，在处置突发事件演练、巡逻排查、安全检查等措施上必须落实。这些措施保障了监管安全，但经费拨付缺口也在加大。

（七）为弥补经费不足监狱只能通过企业收入来解决部分财政问题

为顺利完成监管改造各项任务，监狱只能配合监狱企业生产，增加监狱企业效益来弥补监狱经费不足。前几年监狱经费财政保障额一般在平均85%左右，剩余部分都是通过企业等其他收入来弥补，企业效益还是弥补经费不足的主要来源。这种现状不利于罪犯改造和监管场所的稳定，与监狱体制改革提出的监企分开、收支分开，企业与监狱实现收支两条线的总体目标背道而驰。监狱直接通过企业来弥补经费不足，既影响监狱改造罪犯工作，放松对罪犯的监管改造，又迫使监狱挤占罪犯改造经费向监狱企业投资，影响监狱的刑罚执行职能[6]。

根据《监狱体制改革单位财务管理办法》的规定，罪犯劳动补偿费应进入财政专户编入部门预算，属非税收入财政拨款。罪犯劳动补偿费是监狱企业集中上缴的监狱行政经费，是监狱企业对监狱监管改造运行成本的一种补偿。但由于省级财政部门对罪犯劳动补偿费的性质存在偏差，将上缴的罪犯劳动补偿费作为财政收入拨付，用罪犯劳动补偿费来弥补财政拨款不足部分，这不但对监狱系统财政保障没有促进作用，反而因预算编制的确定性，模糊了罪犯劳动补偿费是根据罪犯人数动态变化测算的功能，减少了财政保障经费的实际拨付，加大了监狱企业的负担。

二、完善监狱全额经费保障措施的构想

财政拨款是监狱的主要经费来源，包括国家财政划拨和地方政府预算开支，基本还是以地方预算为主。这就造成了监狱经费太过依赖地方财政，本地经济发达或监狱企业效益好，监狱的经费有保障。但当地经济落后监企亏损，那监狱的日子可想而知。所以完善监狱经费财政全额保障机制，就必须从规划动态的监狱经费开支管理制度入手，建立监狱经费刚性增长预测机制、监狱经费保障标准调整制度、监狱经费缺口弥补办法等措施，保证监管安全，维护改造秩序[7]。

（一）确立监狱经费刚性增長预测机制

采取动态测算方式，确保监狱经费支出符合监狱实际需要。在以往通过预算编制时点和资金到位时点测算的基础上，根据犯罪人员变化按月测算经费额度。可以说，监狱对经费的需求不是一成不变的，而是随着监管人数和监管规模不断变化的动态需求。而随着经济发展、政策性调整、物价指数的变化，以及狱内执法的需要、监狱职能调整等因素，监狱经费全额保障机制也应当进行科学合理的调整。在可预见的范围内把监狱经费增长总量的幅度、全额经费保障覆盖的范围、临时性项目经费保障需求的增加、单月或季度监狱基本经费支出动态情况等统计出来做到总体把控，是解决经费保障的前提和基础。

当前，监狱内部的财务支出情况还是比较复杂的，除了一些大型的工程项目外，还有平时的货币拨发和实物调配。控制和预测这些支出的成本、为监狱管理运行而签订合同时注意责任条款事项、把监狱财务应收应付账目记载清晰等内部管控措施，进行科学归纳整理，将全额保障的罪犯改造经费、罪犯生活经费和监狱办公经费等具体项目纳入管控范围，能使监狱经费刚性增长预测机制做到有理有据[8]。

（二）建立监狱经费保障标准调整制度

首先，确定监狱经费保障基本支出的调整标准。监狱的基本支出应当参考监狱所在地的经济发展情况和当地物价消费水平。其次，明确监狱的各项支出中，哪些项目的支出需要提高、哪些需要降低，都应由监狱管理部门会同地方财政部门，给出一定的指标。根据监狱改造罪犯的需要，科学计算监狱基本经费支出的增长系数和项目，准确把控增长的幅度及范围，适时调整经费支出标准，确保监狱全额保障经费及时、足额到位，改变用监狱企业收入弥补监狱经费不足的现状。

建立监狱基本经费支出标准的调整和变动机制，保证监狱各项经费支出水平与本地经济发展同步增长，实现监狱基本支出经费标准的动态调整。应当明确监狱经费支出的范围，详细规定各类资金支出项目，杜绝浪费挥霍。制定合理的基本支出标准，如：监狱工作人员的生活补助、加班费及三公经费等数额要公开透明。根据各地方的实际情况，适当提高人员与公用经费的拨款比例。

监狱在编制经费预算时应以实际需要为出发点，对可能存在的各种因素进行综合考虑，确保经费预算的真实性。在进行编制预算过程中，要结合往年的财务情况分析物价和监狱生产能力，做到不浪费、不夸大、不虚报、不漏报，科学严谨地编制财务预算[9]。

（三）制定监狱经费缺口弥补办法

为最大限度弥补监狱经费缺口，应实行按月根据罪犯人数和支出总额，测算下月经费支出的大致数额，存在缺口的申请财政部门预留经费拨付指标，尽量避免年底追加预算，不要因资金困难影响罪犯改造效果。如果经费测算数比其他月平均数小的，结余部分做账面留存，在年底统筹全年监狱基本支出项目资金做出核算后，多余经费返还财政。在经费测算的基础上，每年还应根据上一年度的实际支出基数、综合物价上涨及政策性增支等情况，编制下一年度财务预算，监狱管理部门可以考虑设立监狱经费预备金，在监狱经费预算的保障范围、保障标准和保障程度随着物价波动上升和监狱执法支出增加时适当补贴，避免监狱罪犯改造经费收支出现较大缺口，实现监狱经费实际收支的基本平衡，促进监狱的安全与稳定。

建议设立一个监狱经费总额保障金，设想财政部门能否考虑安排一定数额的专项资金，用于弥补监狱全额保障经费的不足，尽量做到专款专用、急事急用，按年度进行核销补差的管理模式，这一举措将是缓解监狱经费紧张的有力保障。

在适当的时候，通过逐步完善监狱基本经费支出项目，将突发事件处置费、干警培训费、专业会议会务费、特殊案犯改造经费、老年残疾罪犯医药费、罪犯释放的路费和大规模调犯等项目支出纳入经费预算，以提高监狱应急指挥能力、出警效率和维稳能力。

通过监狱经费刚性增长预测机制、监狱经费保障标准调整制度、监狱经费缺口弥补办法等措施，使监狱全额经费保障制度更加系统规范，建立起科学的监狱经费全额保障运行机制，保障经费能按照监狱基本经费支出标准及时足额到位，以维护监狱干警和罪犯的基本权利，使监狱经费全额保障制度走上制度化、法制化轨道，确保监狱体制改革总体目标的顺利实现，落实治本安全观的治监理念，维护监狱的监管安全和改造秩序，不断提高改造质量，降低刑满释放人员的再罪率，促进社会的和谐稳定。

参考文献：

[1]郧国良.关于贯彻治本安全观的若干思考[J].中国司法，2017（9）.

[2]姜金兵.以治本安全观为引领开创监狱监管改造工作新局面[J].中国司法，2017（6）.

[3]邵奇.浅谈新体制下监狱财务管理问题及对策[J].法制博览，2017（1）.

[4]张军.推进落实治本安全观不断创新提升公共法律服务水平[N].法制日报，2017-09-12.

[5]李拯.监狱财务管理问题与合理优化途径探寻[J].管理观察，2017（2）.

[6]王西亮.监狱体制改革背景下监狱生产模式研究[J].金融经济，2017（4）.

[7]陈刚强.加强监狱财务内部控制管理的几点建议探究[J].经贸实践，2017（2）.

[8]禚洪瑞.监狱管理体制的发展与方向[J].法制与社会，2016（8）.

[9]薄锡年，薄一鸣.完善监狱经费全额保障动态运行虮制的思考[J].财政研究，2015（3）.