地方政府治理制度创新的理论基础和现实意义

梁春光

摘 要：党的十八届三中全会《决定》，提出到2020年，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的制度更加成熟更加定型。当前，面对所存在的困境，地方政府要实现良好治理，关键在于如何通过制度创新来解决治理体制自身的冲突。本文主要研究了地方政府治理制度创新的理论基础和研究原则，并重点介绍了地方政府治理制度创新的现实意义。

关键词：地方政府治理；制度创新；基本原则；现实意义

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）04-0054-02

政府治理是离不开制度建设的。当前制约政府治理的一个主要原因就是制度资源的短缺和制度缺乏创新。正如地方政府在各个领域都存在制度缺位和制度低效等问题一样，地方政府在治理方面也存在着体制创新和制度创新的艰巨任务。当前，在提升政府治理能力和实现治理能力现代化过程中，尽管有些政府和部门提出了一些具体措施，但这些措施仅局限于操作层面和技术层面，大多数并没有上升到制度层面。理论和操作层面都是比较重要的，但起决定作用的仍然是制度，因此，我们必须要加强政府治理的制度化建设。

一、地方政府治理制度创新研究的相关概念阐释

1.治理

治理是国家、市场、社会组织对公共事务合作管理的方式和制度（包括正式的和非正式的）安排，是人类集体行动方式的转变。治理的目标是“善治”，治理和“善治”的成功，需要社会组织的充分发育和成熟。治理的特征体现为：第一，治理的主体是多元的，包括政府、社会组织、公民等。第二，治理结构由金字塔式的等级制走向相互交错的网络。正如俞可平所言，治理是政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。第三，治理过程体现为协商、谈判、上下互动的权力运作模式。第四，治理理论要求政府角色重新定位，政府职能、结构、权力运作方式都要进行调整。第五，在治理过程中，社会组织承担越来越多的责任，社会组织是治理的社会基础和物质基础。

2.地方政府

“地方政府”有广义与狭义之分，广义上的地方政府是指在特定地方区域空间内，为管辖该地区空间内的地方公共事务而设置的各类地方政府机关的总和，包括立法机关、行政机关、司法机关；狭义上的地方政府是指特定地方行政辖区内负责行政职责、行使行政职权的各类行政机关的总和。广义上的地方政府是指省级及省级以下的所有地方政府。本文后文谈到的地方政府就是广义上的地方政府。

3.制度创新

“制度”一词，在中国思想史上早已有之。关于制度的定义，社会学家、经济学家、政治学家都给予了不同的诠释，但他们普遍认为制度是人类行为的规范或约束规则的总称。塞缪尔·亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中提出：制度是指稳定的、受到尊重的和不断重现的模式。制度创新原本是公共管理学中的概念，意指通过新旧的制度替代过程来实现社会变迁的活动过程，除了包括政府制度创新外，还可以涵盖社会自发的制度创新和市场自发的制度创新。制度创建、维持和革新是政府的职责所在。

4.地方政府治理制度创新

推进治理体系和治理能力现代化，是政府的一场自我革命，必然要涉及一系列体制机制变革。就一个地区而言，能够担当此任务最有效的组织是地方政府。因为地方政府的规模相对较小，容易在辖区内实现集体行动；又由于它距离民众最近，能够优先、真实地感受到民众的需求，从而在治理创新的大背景下，形成一个互动的制度创新链条：社会需要——政府回应——政府设计新规划——政府动员民众——民众与政府合作推动制度变迁。

二、地方政府治理制度创新研究的相关基础理论

1.善治理论

所谓治理就是政府部门、私营部门、公民个人等主体间相互合作、共同管理公共事务的过程。善治，从字面上看，意思就是良好的治理。善治是指民间和政府组织、公共部门和私人部门之间的管理和伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化。衡量善治的标准可以概括为合法性、透明性、责任性、回应性、参与、有效性等六个方面。俞可平教授认为善治政府就是保障社会利益最优化，善治就是一个还政于民的过程，强调了公民的重要性，善治离不开公民。善治理论要求政府在进行公共事务时，要合理定位自身角色，建立健全各种治理机制，实现政府、市场以及社会多元主体协作治理，突出公民参与性。

2.新公共管理理论

新公共管理理论是基于公共选择理论、交易成本理论、制度经济学理论以及私营管理理论等与企业管理和经济学相关的理论而创立的。新公共管理理论的基本思想：一是政府的管理职能是“掌舵”而不是“划桨”；二是政府服务以顾客或市场为导向；三是广泛采用授权或分权的方式进行管理；四是广泛采用私营部门成功的管理手段和经验；五是在公共管理中引入竞争机制；六是重视提供公共服务的效率、效果和质量；七是放松严格管制，实施明确的绩效目标控制；八是公务员不必保持中立。

3.新公共服务理论

新公共服务理论强调服务，以及向民主、公正和公共服务理念的理性回归；政府要转变职能，发挥公共服务的职能，服务于社会，真正做到为百姓谋福利，为人民服务，努力打造服务型政府。新公共服务理论的内涵：一是政府是进行服务而非掌舵。政府活动要聚焦于公众的所需、所求、所好，为民众争取价值。二是政府追求公共利益，要创造共享利益和共同责任。三是政府服务公民。四是政府要战略地思考、民主地行动。五是政府既然担任重要角色，自然能力各方面都要跟上。六是超越企业家身份，重视公民身份。

三、地方政府治理制度创新应遵循的基本原則

1.实践原则

“实践”是马克思主义理论的重要范畴和根本原则。实践原则是关于实践活动的规范和指导体系，是成功实践的保证。实践原则要求我们在实践中去认识世界和改造世界。地方政府在治理创新的过程中，尤其要坚持实践原则，坚持一切从实际出发，深入实践进行调查研究，把马克思主义基本理论知识转化为自身掌握的科学思维方法，转化为指导工作的思路和对策，转化为抓落实的实践过程。

2.尊重客观规律原则

具有科学精神、尊重客观规律、严格按照客观规律办事，是地方政府治理创新的根本原则。地方政府在进行治理创新的时候，要遵循客观规律，不仅要深入了解本地区本部门的情况，还要深入认识我国国情和国内形势；不仅关注当前发展的需要，还要关注今后发展的趋势；不仅要充分考虑干部和群众要求加快发展的强烈愿望，还要考虑实际的可能和各方面的承受能力。要透过现象抓住本质，求真务实、真抓实干，不断完善各项制度和机制等。

3.循序渐进原则

制度惯性使制度创新的路向表现出对现存制度安排存在一定的依赖关系，即现在的制度通过路径依赖受制于过去的制度。过去的制度要素构成通向新制度的过程的初始条件的一部分。现存制度影响新制度的学习和试验过程，影响引入新要素的成本和收益，使新制度倾向于与现存制度相互关联，而不是严重偏离现存制度。这充分表明制度变迁是一个渐进的过程。因此，地方政府在制度创新过程中应当遵循循序渐进的原则，把握制度演进的规律，科学有效地推进制度供给和制度创新。

4.开放原则

地方政府在治理創新过程中，也要坚持“走出去、引进来”的原则，不能“闭门造车”，要多积极吸收借鉴各地市的有益经验，并积极进行创新。例如，当前杭州、温州、广州等城市在推进政府治理过程中试行和制定了很多新的治理方式和制度，地方政府及其相关部门等要多研究思考，多实地调研，积极吸收借鉴有益的理念和制度等，并结合本地实际予以创新，制定出更有益于本地发展的具体方法和制度。

四、地方政府治理制度创新的现实意义

地方政府治理制度创新是提高行政效率、改善服务质量、增进公共利益的重要手段。是转变政府职能、深化政府改革和推进社会发展的关键，是推进治理体系和治理能力现代化的重要保障。

1.增加制度的有效供给

当前，地方政府创新已经发展到了攻坚阶段。但是，从实际情况看，一些地方政府治理能力低、水平差，没有完全摆脱政府管理的范式，政府治理没有发挥出实际作用。而这些问题存在的根源就在于制度创新滞后所引起的制度空置与制度缺失。地方政府治理方面，相应的制度供给还很不够、很不完善，制度供给与制度需求之间有众多不相符之处，这是阻碍地方政府治理发展的瓶颈。因此，地方政府要通过制度创新的路径，不断增加科学有效的制度供给和制度创新，对当前的制度供给缺陷进行及时的弥补和有效补充，才能为政府治理建立起较为完善的制度支撑体系和保障体系，才能更好地推进治理能力现代化进程。

2.实现制度资源的优化配置

制度创新的过程，就是对现行制度进行调整、优化和更替的过程，是不断对现有社会规范体系进行选择和完善的过程。制度的改革与创新对于政治制度的调整起着非常关键的作用。当前政府治理遭遇困境，一个重要的原因在于有关的制度资源没有实现优化配置、制度之间相互掣肘。政府治理过程中，不断进行制度创新，就可以不断地为政府提供系统配合的制度结构体系，同时这个不断完善的制度结构体系又良性循环地推动制度资源的优化配置和协调更新。

3.促进治理能力的提升与现代化

当前一些地方政府仍处于由全能型政府向有限政府转变过程中，政府仍过多地承担社会管理的生产者角色，习惯于包揽一切社会事务，没有定位好“掌舵”和“划桨”的职能，无法为社会提供最优质和最有效的公共产品和服务。因此要推进治理体系和治理能力现代化，地方政府必须积极进行职能转变、制度创新。地方政府制度创新和治理转型是国家制度创新和制度建设工程的重要组成部分。因为地方政府直接接触当地的制度资源和微观主体，更能全面清楚地了解制度创新的需求和预期收益，对特定制度环境的认识更全面、更敏锐，能更直接、更及时地了解到制度资源的状况和来自微观主体的创新需求，及时把握新制度的预期收益。健全完善的政府治理制度是进行有效治理的基础。不断完善并创新治理制度，增强政府行为规范性，促进政府治理的发展与完善，就有利于提升政府治理能力，提高治理绩效。