社保严征管：费率能降多少

马光荣

为了给企业更大的定心丸，建议步骤上先部分降低社保费率，再逐步加强征管。

按照《国税地税征管体制改革方案》规定，从明年起社会保险费交由税务部门统一征收，舆论普遍预期社保征管将大大严格，一些地方近期还出现了税务部门追缴企业欠缴社保费的案例。

但国务院常务会议很快给出定心丸，强调在社保征收机构改革到位前，要保持现有征收政策不变，同时研究适当降低社保费率。

社保费的征缴，之前大多数省份都是由社保部门负责，或者是社保部门核定、税务部门代征，仅有四个省份是由税务部门全责征收。社保费交由税务部门统一征收后，征管严格度将会提高，这是两层因素叠加的作用。

相比于社保部门，税务部门对企业财务数据、员工人数、工资等信息掌握更为深入，也有更多的征税和稽查手段。同时，国地税合并后，税务部门实施以国家税务总局垂直管理为主的体制，地方政府对税务部门的影响力减少。因此，以往一些地方政府为了招商引资，放松对企业的社保费征管，未来这种做法将会减少。

严征管影响几何

尽管我国社会保险制度要求职工强制参保，有全国统一的法定费率，对缴费基数也有明确规定，但长期以来，在征管层面实际操作中是比较宽松的。

首先，从社保覆盖面上来看，尽管城镇职工养老保险的参保率已经从2004年的45%上升到当前的75%，但仍然有1/4的城镇职工没有参保。第二，已参保群体中，仅有少数严格按照法定费率和缴费基数参保。很多企业不是按照员工实际工资来缴费，而是按照较低的基数缴费。一些地方政府还会给企业费率上的优惠。广东和浙江两省，养老保险单位和个人合计缴费率只有20%，远低于全国标准缴费率28%。

公开数据显示，养老保险参保职工的人均缴费与社会平均工资之比是17.4%，远低于全国标准法定费率28%。即使考虑到缴费基数存在社会平均工资3倍这一上限，以及灵活就业人数的缴费基数偏低等因素，法定缴费率应在25%左右。因此，对于全国已参保职工而言，实际缴费率与法定缴费率之间存在1/3的缺口。而如果将1/4的未参保职工也纳入计算，那么实际缴费额与法定缴费额相比少了近一半。

这组数据也可以解释我国社会保险的一个现象，即社保法定缴费率居于全球前列，但社会保障水平却不高。老龄化程度还没有那么高，但一些省份却出现了养老金发放的困难。原因就在于征管宽松，社保费征缴额占GDP比重仅有6.5%，低于OECD国家平均9%的水平。我国养老保险法定缴费率为28%，养老金替代率（养老金与退休前工资之比）仅有47%左右；而美国养老保险缴费率为12.4%，养老金替代率却达到了49%。

社保严格征管会提高企业用工成本。经测算，如果现有参保职工严格按照实际工资作为缴费基数，同时养老保险法定缴费率严格按照28%执行的话，整个企业部门的缴费负担上升50%左右，企业的用工成本会上升7.5%，企业的利润会下降8.2%。短期之内，因为工资有黏性，所以缴费负担的上升主要由企业承担；但是中长期看的话，用工成本上升导致部分制造业企业可能会出现外迁，工人工资会下降。

严格征管对原先社保缴纳不规范的中小企业、民营企业来说，冲击最大。在行业层面，劳动密集型的行业因为劳动力成本占比大，受到的冲击将更大，例如纺织服装、轻工制造业、建筑业、生活服务业等。笔者的一位朋友在江苏经营一个制衣厂，他说如果明年社保严格执行的话，像他们这样的企业可能就要关门了。

9月6日的国务院常务会议强调，“在社保征收机构改革到位前，各地要一律保持现有征收政策不变”，意味着政策上会有一个过渡期，以免对企业经营造成太大的震荡。但这句话也暗含着，社保严格征管的大方向是不变的。

为全国统筹铺路

社保严格征管，一些舆论认为是很多地方养老金发放困难，政府缺钱所以才这么做，舆论有反映也因这与近年来我国一直强调的减税、降成本大基调相违背。实际上，社保费交由税务部门严格征管，更重要的目的是有利于实现社保费率的全国公平统一，为下一步养老保险的全国统筹铺好路。

长期以来，我国社会保险体制的统筹层次很低，大多是在城市层面统筹，少数省份实现了省级统筹。这种分割的社保体制，产生了很多弊端，不利于劳动力跨地区流动、不利于分散基金风险。在缴费率上的弊端，是各地区征管松紧不一，企业实际缴费负担存在巨大差异。一些地方政府为了招商引资或地方保护，形成了若干费率洼地。

东部沿海省份由于年轻人口净流入，养老负担较轻，因而征管较松；老工业基地集中的省份则由于人口净流出，同时国企退休职工数量较大，养老金发放困难，实际缴费率高。比如，广东的实际缴费率仅有9%，而东北三省、内蒙古、新疆的实际缴费率均超过了20%。

我们看到的“投资不过山海关”，部分也是受东北地区的社保高缴费率的影响。进一步说，社保缴费率的地区间差异加大了区域经济发展的不平衡，甚至产生了“马太效应”。社保实际缴费率在地区间、企业间的不统一，阻碍了全国统一市场的形成，不利于要素的有效率配置。因此，统一各地区、各企业间的缴费率和征管力度，既有利于促进公平，也有利于提升效率。党的十八届三中全会提出税制改革应该满足“统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则”，而社保费率的统一则应是题中之义。

统一社保费率和征管力度，也是养老保险全国统筹的需要。党的十九大报告提出，要尽快实现养老保险全国统筹。今年则已迈出了第一步，建立养老保险中央调剂制度。养老保险全国统筹，意味着各地区“共吃一口灶”，因此要求各地区的费率和征管力度统一。

费率下调先行

尽管各地区养老保险收支状况苦乐不均，但是如果把各省加总起来，近年来都是有结余的。人社部数据显示，2017年，城镇职工养老保險基金收入是4.3万亿元，基金支出是3.8万亿元，当年结余0.5万亿元，账上累计结余4.4万亿元。即使扣除财政对企业职工养老保险的补助0.46亿元，缴费收入与基金支出也大抵相当。因此，如果严格社保征管的话，我们实际不需要这么高的法定缴费率。

据测算，如果维持现有全国总征缴收入不变，当百分百严格征管后，法定缴费率在现有基础上可以降低1/3，养老保险缴费率可以从现在的28%降到20%。当然，这取决于我们社保严格征管的力度有多严格，如果严格的力度打折一半，那么养老保险缴费率可以从28%降到24%。因此，未来社保缴费率的下调幅度，取决于社保征收力度的提升程度。

国务院常务会议提出要对降低社保费率的幅度进行研究。为了给企业更大的定心丸，建议步骤上先部分降低社保费率，再逐步加强征管。如果是先加强征管，再降低费率的话，有些企业因难以消化用工成本而退出，再降费率已难以将其“救活”。换句话说，步骤上，应该“先松后紧”，而不是“先紧后松”。

当然，社保费率的降低不仅需要考虑到当前的养老负担，还需要考虑到，随着人口老龄化程度加深，我们社保基金的收支压力会逐渐加大。但是对于人口老龄化的影响，我们更应该考虑延迟退休、全面鼓励生育、划转国有资本等方式来应对。

实际上，我们还应考虑到，社保费率的下调，本身也有拉弗曲线的效应，可以提升企业和职工的参保积极性。之前很多企业和职工不愿意参保或不如实参保，一个因素是因为我们费率太高。社会保险是社会托底的重要机制，全民参保是一个努力的方向。除了降费率外，我们还应该在社保制度当中进一步完善“多缴多得、长缴长得”的激励机制，调动企业和职工的参保积极性。这样参保人尽管缴费增加，但知道可以多领养老金，那么参保积极性也会上升。

因此，最终社保费应该回归到“低费率、严征管、宽费基”，这恰恰就是理想的税收制度。不仅如此，“全民参保、公平参保”恰恰也是理想的社保制度。