从更高层次制定国家层面能源国际合作战略

□ 文/王进

近年来，国际政治经济和能源形势发生了重大变化。全球经济尚处在持续调整中，复苏进程并未结束，存在不确定性；全球能源供应宽松、需求增长缓慢，能源价格虽有反弹，但总体仍然疲软；油气企业收入逐步增长，但油气资产和油气企业价值尚处低位；部分能源资源输出国财政压力没有明显改善，区域政治经济动荡不减。总的来看，全球能源市场疲软的局面还会延续一段时期。

我国作为全球第一大能源生产国、消费国和能源进口国，以及全球第二大经济体，在国际能源市场话语权弱。而随着进口依存度迅速增加，能源安全保障问题日渐突出，经济和社会可持续发展面临的能源风险需要引起高度重视。因此，面对变化的国际形势，我们需要尽快考虑制定国家层面的能源国际合作战略。

能源国际合作目标与原则

我国能源国际合作的目标主要应包括五个方面：一是确保能源供应稳定，支撑我国经济社会的长期发展。保证我国油、气、铀等能源资源的长期稳定供应包含三方面含义：一是供应充分不至于紧张或短缺；二是价格具有竞争力不至于波动太大；三是安全可靠不至于供应中断。为此，需要建立多元化的能源供应渠道，降低能源供应风险。保证能源进口通道安全，协调好我国与过境运输国之间以及与国际航道保护国之间的关系和利益。短期来看，要积极利用宽松的市场格局，简化政府管制流程，扩大海外油气资源和企业投资。二是维护国际能源市场秩序，提高我国在全球能源事务中的影响力和话语权。一方面，要积极参与区域性和国际性能源合作组织及相关活动，影响乃至主导能源合作规则的修订，另外可发起以我为主的能源合作机制，维护区域性甚至全球性能源市场稳定，影响国际能源价格。另一方面，通过股权投资、安防基金、国际安全维护等途径参与并逐步主导重要能源通道、港口、交易中心等管理。三是推动能源产能国际合作，帮助欠发达国家增加能源供应。过去30多年来，我国成功积累了比较系统的能源技术、装备和服务能力。通过产能合作，可以帮助欠发达国家开发能源资源、建设能源基础设施、增加能源供应、实现能源普及尤其是电力普及，改善经济和提高人民生活水平。四是加强与发达国家合作，增强清洁低碳高效能源发展能力。要充分发挥和发达国家的互补优势，学习发达国家领先的能源与节能技术、管理经验和运作模式，提高我国能源装备技术能力和管理水平，降低单位GDP能耗，提升能源使用效率，增强能源生产、开发和利用全过程的环境友好性。五是以能源合作带动全方位经贸合作，夯实与各国的经济与政治友好关系。以能源合作为抓手，通过延展到产业园区和重要基础设施投资等合作，深度参与合作国家的能源资源、基础设施和重要产业链，推动经济发展和民生改善，实现双方利益捆绑，有效控制各种风险。

要实现能源国际合作的目标，需要坚持以下四项原则：一是国家利益最大化。国家利益最大化原则要求有权威的协调机构进行协调并“窗口指导”我国企业在所在国的商业活动，实现国家总体利益的最大化，而不是由企业自行其是，为了个别利益不惜恶性竞争和相互拆台。二是多方共赢。国家利益最大化原则并不以损害所在国或其他相关国家的利益为前提。为使国际合作可持续发展，必须遵守合作多方共赢的原则，让合作伙伴、所在国社区和居民、其他利益相关方等都能从中受益。这一原则同时要求在我国企业海外投资和建设时，杜绝竭泽而渔、过度开发、污染环境等恶劣商业行为，败坏中国和中国企业的名声，将国际合作拖入死胡同。三是严控风险。与我国开展能源合作的国家大多是欠发达国家，政治秩序、政府信用、法律体系、行政执行、货币政策、宗教文化等方面风险多，使得企业开展经贸与投资合作面临的各类风险高。为从整体上掌控风险，需要将经贸和投资合作上升到国与国合作的层面。为防止单兵作战和分散孤立的情况，鼓励我国企业在所在国设立规模较大的国际园区，集聚我国和其他国家投资企业，引入相关产业链，争取享有特殊政策，对所在国经济发展和人民生活形成重要影响，从而把系统性风险置于可控范围内。四是遵循外交基本原则。我国外交政策的基本原则是互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处。我国经济交往和能源合作中也应遵循以上基本原则，政府要维护世界和平，促进共同发展，推动建立能源国际合作中公正公平的秩序；企业要在商言商，不能越俎代庖，不恰当介入政治纷争，引起不必要的纠纷。

能源国际合作应采取差异化策略

考虑各地区和各国能源资源禀赋、经济结构、能源供求特征、发展战略及与我国合作的历史和现状，我国应采取差异化的能源国际合作策略。

一是“西进”中东中亚。中东和中亚是我国能源供应传统核心，要加强资源投资与合作，促进基础设施互联互通，将该地区未来与我国“一带一路”倡议紧密对接。将新疆建成与中东中亚合作的核心基地和我国能源“西进”战略大通道。国家可对该地区实行特殊财政、税收、金融、投资、贸易、就业等“大特区”政策，吸引全球资本。二是“北合”俄蒙。俄罗斯和蒙古经济与我国具有很强的互补性，双方互利共赢空间很大。俄蒙能源资源是我国未来发展的重要储备，我国是俄蒙能源资源的重要市场。通过上中下游一条龙合作，强化双方的互相需要和互补融合关系。三是“南稳”南亚东南亚。一方面要维护传统能源通道的安全与稳定，促进地区关系和谐，另一方面为南亚东南亚的发展提供支持，包括能源基础设施互联互通与共享，增强其经济发展后劲。四是“东联”日韩。我国和日本与韩国同为能源进口国，在能源安全方面有共同的诉求，在消除石油和天然气的亚洲溢价方面有共同的利益。因此要联合发声，加强在全球能源需求侧的合作。五是“共赢”欧洲。油气资源在俄罗斯之外的欧洲地区并不特别富集，加上俄罗斯能源供应的可靠性不足，使得欧洲对能源自给和能源效率比较重视，欧洲能源转型也居于全球前列。我国可以学习欧洲在节能环保、清洁能源技术与管理方面的经验，也可以加强清洁能源产能合作，实现合作共赢。六是“远交”非洲拉美。拉美、非洲和中东传统上是美国重要能源来源地，但美国能源独立的改善使得这些地区需要寻找新的消费市场和投入。我国可帮助这些国家开发能源资源，完善能源基础设施，促进地区和全球能源市场的平衡和协调。八是“共融”澳洲。澳洲天然气和矿产资源丰富，是我国重要能源资源来源之一，和我国经济互补性强。同时我国可再生能源巨大优势产能也可支持澳洲绿色经济发展。

能源国际合作战略主要内容

能源国际合作战略是我国对外开放格局和经济全球化战略的重要组成部分，因此必须从更开阔的视野来定位和审视。能源国际合作的成效是以国家间的传统友好关系为前提、以经济与科技实力为基础、以外交、文化、教育、金融和军事等综合实力为后盾与保障。开展能源国际合作要以政府为指导、企业为主体、社会力量为辅助。制定能源国际合作战略要考虑如下主要内容：

一是设立统一的协调指导机构。建议在国家能源宏观管理部门下设专门的协调指导机构，协调有关部委和相关机构与组织的立场。这一机构的主要职责是制定战略和规划，推动世界或区域性能源合作框架体系建设，组织规则和政策的制定与实施，统筹安排各国能源合作方案等。当务之急是制订国际能源合作战略纲要或指南，为开展能源国际合作指明方向。国际能源合作战略纲要的制定要充分研究各国、各地区能源资源储备、种类、供需、经济和社会发展状况、经济体制与政治制度、地缘政治关系等相关信息，为企业参与国际合作提供指导，避免恶性竞争，实现国家利益最大化。

二是统筹能源国际合作规划和政策。能源国际合作规划，既需要有行业规划，包括煤炭、电网电力、常规与非常规石油天然气、核电与新能源、能源技术与装备等各行业，又需要有区域和国别规划。针对能源国际合作的区域和国家的特点、合作历史和现状等，制订合作的长期规划。能源国际合作目标和规划能否实现，关键是配套政策是否完善。对“走出去”的能源合作，要抓紧制定和完善配套的税收政策、金融政策和保险政策等。在国家层面，需要在外交、教育、信息、国际宣传、产业链整合等方面提供配套支持。

三是支持大型企业联合走出去。目前我国企业在海外能源市场基本是各自为政、分散经营，在各国复杂多变的政治经济局面下，难以最大程度地维护国家整体利益。我国大型企业应在相关机构的统一安排和协调下，在各部门支持下，协同作战。其海外战略实施离不开一个高层机构统筹规划、协调和指导，辅之于金融支持、文化教育配套、安全保护跟进、外交手段配合，这样才会牢固而稳定地扎根周边国家，在能源资源、通道及区域能源市场上占有先机，实现国家利益长期最大化。

四是设立以我为主的国际性大产业园区，形成聚合或整体优势。我国企业走出去的不少国家都是高风险国家，政治制度不稳定，政府信用差，政府执行力弱，宗教文化冲突、区域矛盾、战争威胁、恐怖事件不断。另外，这些国家基础设施差、卫生条件落后、劳工素质低等，企业面临风险巨大，一旦碰到事故就可能损失惨重。发达国家早期进入欠发达国家，都要求特殊贸易和投资条约，包括特殊管辖权、法律实用、长期租用、租界、税收权利、海关管理等。现在这种特殊条约减少，但类似租界性的新型工业园区或产业园区继续保留下来，并以新的功能模式出现。我国企业联合出海进入欠发达国家时，考虑在企业主导和政府机构协助下，与对方政府协商谈判，形成有利于我方但不失公平的投资、贸易、海关、税收、法律适用等园区的特殊政策，建设由我国企业主导的具有相当规模的工业或产业园区，带动产业链企业协同“走出去”共同发展，既降低成本又形成比较完整的产业配套，提高抗风险能力。

五是提供强有力的金融支持。由于能源行业属于资金密集型，融资需求较大，因此需要金融政策配合，支持能源企业在国际市场投资、兼并收购、重组、承包建设、引进技术等各类合作，发挥金融资本的引领作用和操盘功能。可以考虑设立千亿美元级的国家能源国际合作产业基金，用于支持我国能源企业海外兼并收购和资源类的各项投资。

六是推动区域自由贸易和投资协定。推动双边和多边的自由贸易与投资协定，加快周边经济的一体化进程，促进区域经济的相互交融和共同发展。区域经济一体化将加大基础设施建设，国际合作从流通领域向生产和资源开发领域延伸。同时，在贸易投资合作框架下，各国政治、风俗、文化、经济将得到深入交流与融合。经济交融将带来利益共享共赢，国家间的信任度进一步提升，能够推动国际能源合作的深化。

七是创新政府间能源事务协商平台和机制。能源是全球性的议题，当今世界多极化的发展趋势使得许多重大国际能源问题的解决不能单纯依靠现有少数区域性国际组织。我国作为目前世界最大的能源生产国、消费国和碳排放国，对全球能源和气候格局的影响举足轻重，不管是表达我们正当的利益诉求还是妥善解决一些国际性争议难题都需要新的磋商平台和机制，争取各国的理解和支持。

能源国际合作从来就是政治和经济对外交往和合作的核心部分，通过实施能源国际合作战略可以更好地保障国内能源安全、维护国际能源市场秩序，从而为我国和全球经济发展提供持久可靠的动力。