河道管理范围和水库工程管理与保护范围划定有关问题分析

常 堃

（山西省张峰水库建设管理局 山西太原 030024）

河道是水资源的重要载体，水库工程是实施防洪排涝、农业灌溉、抗旱供水、生态调节的重要基础设施。长期以来，由于管理部门管理意识薄弱、加之山西省河道和水库工程因季节性变化造成的管理范围边界不清、土地权属不明的客观状况，致使侵占河库水域、与水争地等违法行为时有发生，危及水利工程行洪安全，造成水域的萎缩和生态环境的持续退化。因此，开展河道管理和水库工程管理与保护范围划定工作，推进建立归属清晰、责权明确、监管有效的水利工程资源管理体系，显得尤为重要。

1 河库划界确权存在的问题

1.1 责任主体不明确

河道管理范围和水库工程管理与保护范围划界确权不是单独的一个部门就能完成的工作，必须建立涉及水利、国土、财政、发展改革、交通运输、住房城乡建设等相关部门参加的协调推进机制。所以，必须有一个牵头部门将上述部门联系起来，才能推进此项工作。

1.2 划界标准和测绘技术不明晰

河道和水库工程由于工程本身手续不全，权属不清，且大部分工程地处村庄，与群众的耕地相连，使确权划界工作难以正常开展。划界实施单位没有一套成熟的划界标准和测绘技术，无法正常开展此项工作。

2 对策建议和措施

2.1 责任主体的确认

依据《中华人民共和国水法》第四十三条、《中华人民共和国防洪法》二十一条、《中华人民共和国土地管理法》第二十三条、《中华人民共和国河道管理条例》第二十条、《中华人民共和国大坝安全管理条例》第十条、《中华人民共和国土地管理实施条例》第五条之规定，均对河库及水工程管理和保护范围的责任主体做出相应的规定。无论从水利专门法律法规还是从国家综合性法规的规定来看，河库和水利工程划界确权是国家法律法规的明确要求，县级以上人民政府应当依法对本行政区域内的河道及其配套工程划定管理范围。例如2017年延安市人民政府办公室印发了《关于延安市河道划界确权工作实施方案》的通知，又如2015年，江苏省政府办公厅印发了《关于开展河湖和水利工程管理范围划定工作的通知》。上述两级人民政府均对所辖范围河道管理范围划定工作做了安排部署。建议山西省应建立政府负责，相关部门相互协作的划界确权工作机制，切实履行政府在划界确权中的主体责任。

2.2 划界标准

2.2.1 河道管理范围

按照《堤防工程管理设计规范》（GB50286-2013）、《山西省河道管理条例》的相关规定，结合山西省实际情况：建议河道管理范围的划界在河道治导线（即充分遵循河道的自然演变规律及演变趋势，因势利导满足河道行洪要求，结合河段上游水库情况、来水来沙等规律、河床实际地形地貌等特点，以水力分析计算为基础，确定行洪时河道宽度，划定的洪水线）规划批复后进行。

有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防及护堤地，宽度为：汾河、桑干河、滹沱河、漳河、沁河等山西省管河道和由省领导担任河长的潇河、御河的护堤地宽度为：背水坡脚向外水平延伸10 m至20 m；其他河流的护堤地宽度为：背水坡脚向外水平延伸5m至10m。

无堤防的河道或防洪标准达不到要求的堤防，管理范围根据河道治导线规划划定，建议山西省汾河、桑干河、滹沱河、漳河、沁河等省管河道和由省领导担任河长的潇河、御河的管理范围为：规划治导线向外水平延伸50 m至60 m处，其他河道为划治导线向外水平延伸40 m至50 m。

2.2.2 水库工程管理范围和保护范围

水库工程管理与保护范围划界工作可划分为水库枢纽区划界和水库库区划界。

1）水库枢纽区划界

按照《水库工程管理设计规范》（SL106-2017），结合山西省水库实际情况，水库枢纽区管理范围用地建议按照表1划定。

枢纽区保护范围的划定是在管理范围边界线外延。大型水库上、下游 300～500 m，两侧 200～300 m；中型水库上、下游 200～300 m，两侧 100～200 m。

表1 山西省水库工程区管理范围用地指标

2）水库库区划界

库区管理范围的划定：建议库区淹没影响区已经征地或征地移民安置规划已经批复的水库，按照库区土地征用线划界，且原则上不低于库区淹没影响高程；库区淹没影响区未征地的水库，按照《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》的规定划界。库区淹没影响区已经征地或未征地的水库的划界，都应与塌岸计算边界线比较，并取范围大者为边界线。

库区保护范围的划定建议在管理范围边界线外延。大型水库向外延300～500 m；中型水库向外延200～300 m。

2.3 测绘技术

2.3.1 坐标和高程系统

在河道及水库工程可根据实际情况采用1985国家高程基准。全面开展工作后，坐标系统采用2000国家大地坐标系，原有资料图件统一转换到相应坐标系统。

2.3.2 控制测量技术要求

1）测区引用的起始平面控制点须为五等以上GPS（GNSS）点或导线点，起始高程控制点须为四等以上水准点。

2）所有引用的控制点需有可追溯的来源并符合相应技术规定。

3）采用GPS-RTK测量控制点时，应采用能控制整个测区范围且分布均匀的不少于3个控制点进行参数转换，平面坐标转换残差应小于±2 cm。RTK控制点测量转换参数的求解，不能采用现场点校正的方法进行。

4）每次作业开始前或重新架设基准站后，均应进行至少一个同等级已知点的检核，平面坐标较差不应大于±7 cm。

2.3.3 界桩测量放样技术要求

1）根据测图资料掌握情况，选择先内业的工作方式。

（1）已有1∶2000及以上大比例尺地形图，内业依据堤脚线、堤肩线绘制管理范围线，预布拐点界桩，外业对界桩点位置进行放样测量，并校核成果。对于管理范围线平顺的河湖和水利工程，可仅对界线拐点处预布界桩，其他界桩可在外业时现场确定；对于实地变化或高程明显不符（高程相差大于20 cm）的界桩点应实地进行调整并展绘上图调整已划界线。

（2）1∶5000 及 1∶10000 比例尺地形图，应实测或修测堤脚线或堤肩线。

2）界桩点应尽量设置在田块的交界处、田埂边、河塘边、道路边等不影响耕作和通行的位置。界线拐点处应设置界桩，圆弧段应加密以准确反映出界线走向为原则。

3）界桩理论位置在实地因故无法埋设，必须进行横向移位时，应测量出实际位置点坐标，并编制《××河道（湖泊、水库、水利工程）管理范围划界测量移位界桩点之记》注明移位信息。内业在界线图上应将此类移位界桩点作明确标示，并在界桩点成果表中标注。

4）界桩间距。管理范围界桩点布设一般为100 m至200 m，不宜超过250 m，弯曲段加密，水库工程保护范围界桩平均间距不应超过200 m。

2.3.4 测绘成果资料

1）测绘数据表（见表2）；2）管理范围测量控制点成果表；3）管理范围测量已知点检核表；4）基准线测量资料及成果；5）管理范围线及桩（牌）矢量布置图。

表2 划界“543”测绘数据表

3 结语

河道和水库工程划定工作面广量大，任务艰巨，情况复杂。上述问题的分析和措施对以后山西省开展此项工作具有借鉴意义。要紧紧抓住第三次全国土地调查有利时机，全面启动全省河流划界确权前期工作，并在做好相关河流管理范围内土地调查实施过程中，切实解决好工作中出现的各类矛盾和问题，积极稳步地推进水利工程划界确权工作。