关于基层环境管理工作面临的难题及对策分析

楚春秋

摘要：近些年，随着社会经济建设的快速发展，我国现已经形成了较为健全、完善的环境保护法律体系，基本可以实现有法可依。但是令人遗憾的是，基层环境管理工作仍然面临着众多亟待解决的难题。就此，本文根据笔者工作实际经验，针对基层环境管理工作面临的难题进行详细的分析，并提出相应的解决措施。

关键词：基层；环境管理；对策

1基层环境管理工作面临的难题

1.1环保法制体系不健全管理难

现我国已经在《中华人民共和国环境保护法》的基础上形成了一系列的法律法规，建立起一套较为完善的法律体系，但在一些领域还存在着差距。有的立法缺乏整体的协调性和前瞻性，有的立法相互冲突，缺乏公众参与，有的法律法规理论性强，操作性差，基层环保部门在执法过程中理解不一致，为执法工作带来一定困惑。

1.2职权与事权不对称监管难

“环境资源与保护”作为一种法定权力，已在环境保护专门法律、法规中赋予“县级以上地方人民政府环境保护行政机关”。“地方各级人民代表大会组织法”和“地方各级人民政府组织法”也赋予县级以上人民政府“环境资源和保护”的职权。乡镇政府作为我国公共事务管理的最基本单位，是辖区内最直接面临的环境问题，是社会事务与政府管理之间最基本的纽带，但没有管理环境的权力。也没有相应的环境保护行政机关的明确法律规定。随着经济的快速发展，生态文明建设的全面推进，乡镇政府管理的公共事务，尤其是环境管理事务变得非常复杂，但由于行政层次的限制，权利和权力的不平等，乡镇并没有专门的环保管理机构，也没有专业人员来管理，经费无法保障，这是基础环境管理最根本的困境。

1.3基层环保部门监管力量薄弱

基层环境执法队伍中人员混岗、队伍人手不足的问题仍然普遍存在。根据环保部2014年的统计，全国8万名环境监察人员负责150万家工业企业的现场检查工作、100余万件信访投诉案件的现场调查工作、50万家企业排污费申报和收费工作、14万件环境行政处罚案件的调查取证工作、1万家国控企业在线监控数据的现场核查工作，以及大量的自然保护区检查、环境污染和生态破坏纠纷的调解处理工作。特别是近几年，随着新《环境保护法》实施后，环境执法力度不断加大，以及依法行政要求越来越高，基层环保部门监管执法能力不足的问题越来越凸显，主要表现在执法取证装备差；部分基层执法人员执法水平低，能力素质有待提高，一定程度上影响了环境执法。

1.4社会公众参与程度不够

每一位居民都有义务、有责任参与到环境保护工作。但令人遗憾的是，很多社会公众都没有主动参与环境保护的意识，平时参加环保活动的积极性、主动性也较差。若没有正确的引导，良好的参与机制，往往造成社会公众对自然保护区建设、环境可持续发展等正面环境问题不太重视，但对一些负面环境问题却极为敏感，加上对信息掌握缺乏和个人知识结构的欠缺，容易使其成为助推谣言广泛传播的主力军，引发社会的恐慌。

2加强基层环境管理工作的相应措施

2.1完善环境管理法律法规

随着我国生态文明建设的全面推进，环境管理体制的不断完善，不符合新形势要求的法律法规正逐步取消。特别是新《环境保护法》实施，《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》等法律法规相继修订后，为环境保护提供了强有力的法律支持，但在执行过程中，依然存在界定模糊，应尽快制定相应的解释和行政法规，确保基层环保部门在执法过程中具有明确性、可操作性，避免出现执法以执法人员的主观意志为转移，随意“自由裁量”。

2.2建立健全环境保护机制

通过完善建设项目环评审批、环境保护“一票否决”制度，杜绝重污染项目的审批建设。通过调整产业结构，使经济增长由粗放型向集约型转变，工业企业由资源开发、高能耗、重污染向技术、低能耗、轻污染发展。通过全面规划，合理产业布局，充分利用自然生态系统的自净和稀释功能，最大限度地减少环境污染对环境的影响。但基层环保机构由于缺乏高素质人才，在“统筹规划、合理布局”方面存在一定的困难，有必要建立一支专业化、高层次的环境管理队伍来统筹、指导各基层环保机构工作的开展。

各级领导干部既要对所在岗位承担的业务工作负责，又要对岗位职责范围内的环境保护工作负责，全面落实“管行业必须管环保、管业务必须管环保、管生产经营必须管环保”制度，理清职责、理顺关系，建立长效机制，健全部门联动机制，构建全社会齐抓共管的环保大格局。

探索建立乡镇环保机构。为解决在环保执法监管任务日益繁重，但环保部门执法力量越向下越薄弱，乡镇环保部门缺乏执法力量，难以满足执法监管工作实际需要的问题，应谋划建立乡镇环保机构，下沉环保监管力量，依法加强农村环境执法能力建设，积极组织开展村组环保监管员的培训工作，形成严密的网格执法监管网络，发挥环保网格监管人员的积极作用，因地制宜，精准施策，搞好农村环保监管、环保宣传，解决农村面源污染问题，切实改善农村环境质量，实现执法监管全覆盖。

2.3加强基层环保部门的执法监管力度

第一，强化基层环保部门环保业务知识的培训，定期组织对基层环境监察执法人员进行考核，根据考核结果对考核综合素质、业务能力等不合格的人员实行“淘汰制”或岗位调整，激活合理的进出机制，不断提升基层环境执法队伍整体素质，提高监察执法工作效率。

第二，基层环境管理工作涉及面广、情况复杂，各执法部门相互间应加强配合，整合各部门执法资源，提高行政执法整体效能，解决突出环境问题。建立健全环保行政执法与刑事司法联动机制，完善重大案件会商督办等制度，严厉打击环境领域违法犯罪行为，依法追究环境损害责任人相关责任。按照责任分工将各项监管任务和责任分解落实到县区、乡镇、村，细化到具体岗位和人员，形成纵到底、横到边、全覆盖的環境执法监管新格局。

第三，由于受地方经济影响，各区县环境执法的财政投入参差不齐，但总体水平不高。建议省市级环保部门加大对地方财政实力较弱区县的财力倾斜，补齐设区市、县两级环境监察机构应配置的专项执法、现场执法交通工具和取证、通讯、办公、信息化设备，重点加强重污染工矿企业集中的县区环境监察机构标准化建设，统一建立移动执法数据平台，配置移动执法终端，提升环境执法现代化、信息化、规范化水平。研究制定相关政策，探索提出一定比例的环境行政处罚的罚没款作为执法工作经费，重点用于开展高科技手段的执法工作经费。

2.4提高社会公众的参与程度

社会公众一直以来都是基层环境管理工作的主力军，政府有关部门务必要重视社会公众的环境保护意识，要采取多种措施来提高社会公众的参与程度，让更多的社会公众能够积极、主动参与到环境保护中来。与此同时，基层环境保护部门务必要通过多种方式来宣传环境保护工作，通过组织开展环保宣传教育进学校、进机关、进社区、进企业、进农村“环保五进活动”，积极构建“学校—单位—社区—企业—社会”五位一体的环境教育体系。此外，以生态乡镇（村）、美丽乡村创建为载体，做好农村环保宣传。通过进村入户面对面宣传、环保知识下乡、文艺宣传、发放书籍资料、组织各类培训等形式，大力宣传饮用水源保护、土壤污染治理、畜禽污染防治、农作物秸杆禁烧、农膜白色污染防治、农村面源污染防治等农村环保知识，引导和鼓励农民发展低碳农业，大力实施循环农业、生态农业和生态养殖等，树立绿色生产消费观念，养成节约环保的生活习惯，为农村环境保护营造良好的舆论氛围。