甘肃省小型水利工程参与农村“三变改革”的路径探讨

张伟锋，何昌福，王亚虎

（1.甘肃省疏勒河流域水资源管理局，735211，玉门；2.甘肃省兰州新区农林水务局，730314，兰州）

农村“资源变资产、资金变股金、农民变股民”的“三变改革”是党中央、国务院在贵州六盘水农村改革的基础上，高度凝练并推行的又一轮农村改革，也是继“农村家庭联产承包责任制”后又一个针对“三农”问题的改革，其现实意义和重要性非常明显。甘肃省是西部欠发达地区贫困人口和比例最大的省份，如何用好农村“三变改革”政策，关系到全省能否按时完成脱贫攻坚任务。水利工程是农业的基础，新中国成立以来，在党中央、国务院的坚强领导下，在水利部的大力支持下，全省灌溉农业体系逐步形成并完善，水利工程数量迅速增加。但长期以来，大量的水利工程资产无法盘活，水利工程参与市场融资的渠道还不畅通，特别是分散在广大农村的以公益性为主的小型水利工程，参与社会融资的难度非常大。农村“三变改革”为小型水利工程资产再利用提供了有效途径，在研究如何在保证国有资产安全的基础上，通过“三变改革”盘活农村小型水利工程资产，使其成为农民获得收益和提高收入的有效途径。

一、小型水利工程基本情况

1.工程建设基础

截至2017年年底，甘肃省14个市（州）、86 个县（市、区）共建成小型水利工程18.59万处，其中小型水库303座、中小河流及堤防2 096处、小型水闸7 235座、小型农田水利工程16.81万处、农村饮水安全工程6 835处、淤地坝932处、小型水电站338座。已明晰工程产权的有18.53万处，占已建工程总数的99.7%，已累计发放产权证书8.09万本，占43.5%。其中国家所有3.84万处，占20.74%；农村集体经济组织所有6.11万处，占32.99%；农民用水合作组织所有7.94万处，占42.83%；受益户共同所有0.47万处，占2.54%；社会投资者所有0.02万处，占0.11%；个人所有0.15万处，占0.79%。

2.工程管理基础

目前，甘肃省已建的小型水利工程中有16.41万处明确了管理单位，占已建工程总数的88.3%，有7.76万处工程已与管理单位签订了管理合同（协议书），占已明确管理单位工程总数的47.3%。其中，已明确管理单位的14.84万处小型农田水利工程中，主要由基层水利服务机构（乡镇水利站、农民用水者协会等，下同）、专门管理单位（大型灌区）和实行承包、租赁、拍卖等3种方式管理，分别占72.0%、15.6%和 10.6%；303座小型水库主要由基层水利服务机构和专门管理单位（水库管理所等）进行管理，分别占62.4%、37.3%；0.16万处中小河流及堤防、0.82万处小型水闸均主要由基层水利服务机构管理，分别占70.9%、97.1%；0.48万处农村饮水安全工程主要由基层水利服务机构集中管理、专门管理单位集中管理和实行承包、租赁、拍卖等3种方式管理，分别占55.9%、28.5%和15.6%；662处淤地坝主要由基层水利服务机构和专门管理单位进行管理，分别占66.9%、32.5%；171座小型水电站分别由基层水利服务机构集中管理、专门管理单位集中管理、通过承包（租赁、拍卖）等方式管理、实行股份合作方式管理等4种模式管理，分别占17.5%、36.3%、36.2%、10.5%（详见表 1）。

二、甘肃省小型水利工程参与农村“三变改革”的路径探讨

1.小型水利工程参㈦农村“三变改革”的必要性

近年，随着国家对农田水利工程建设投入的不断加大，甘肃省小型水利工程数量逐年不断增加，为甘肃省粮食安全及农村饮水安全发挥了巨大的保障作用。但由于小型水利工程几乎全部为公益性水利工程，工程数量增加伴随着公益性岗位及公益性维修养护经费（公益性“两费”）的急剧上涨。急剧增加的公益性“两费”主要靠水费和县级财政补贴很难维持，最终导致了小型水利工程普遍存在维修养护不到位的现象。自2016年国务院启动农业水价综合改革以来，甘肃省积极探索小型水利工程管理体制机制改革，在部分县（市、区）试点推行了 “骨干工程水价+末级渠系水价”，明确以末级渠系水价来解决已建的小型农田水利工程管护费用及管护人员经费问题，但农业灌溉水价涨价空间有限，末级渠系水费只能缓解管护经费短缺的现状，无法彻底解决末级渠系管护经费问题。小型水利工程通过参与农村“三变改革”，一方面可实现农民增收的目标，另一方面也为盘活资产，进而解决工程日常管护经费缺口及参与社会融资提供了平台。

2.参㈦范围及总体思路

表1 甘肃省小型水利工程管理模式及管理单位现状表

通过对农村集体经济组织拥有和个人所有的小型水库、塘坝、提灌、农村供水工程等小型水利工程，明晰工程产权关系、优化村级供水工程管理体系，盘活小型水利工程资产，培育和壮大小型水利工程管护主体，利用农村小型水利资源向经营主体入股并获得分红收益，从而达到“资源变资产、资金变股金、农民变股民”的改革目的，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣。

3.主要措施

（1）摸底造册

以县（市、区）为单位对辖区内现有的小型农田水利工程设施等资源进行调查摸底，逐一登记造册，建立健全工程档案，明确小型农田水利工程名称、位置、数量、建设时间、管理与保护范围、受益主体、现状权属等基本情况，分级汇总，形成组（社）、村（协会）、乡镇（灌区）、县（市、区）四级小型农田水利资源台账。按照“三变”条件，对农村集体经济组织拥有的资源性资产、经营性资产、非经营性资产进行全面清理核实，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。

（2）资产评估

以县级水行政主管部门为主，联合相关部门建立资产评估工作小组，重点对没有登记入账或者核算不准确的，进行价格重估并核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续，实事求是评估水利资产，逐工程建立固定资产台账，确定工程产权，确权颁证，为折价入股奠定工作基础。

（3）确权颁证

按照《甘肃省小型水利工程产权制度改革暂行办法》，进一步理清和明晰小型水利工程资产权属。确权结果经属地村级公开栏公示无异议后，由县级人民政府或授权的水行政主管部门颁发产权证、使用权证，并由产权所有人与管护责任人 （或单位）签订管护责任书。建立小型水利工程产权动态管理制度，对各项权能及其抵押担保等情况进行动态登记和管理。

（4）折价入股

允许将小型水利工程及设施作为资产承包、租赁和抵押贷款等生产经营活动标的，盘活小型水利工程资产。因地制宜推进专业化、社会化、物业化管理等多种管护模式，进一步提高管护效率。引导农民将集体或个人所有的小型水利工程所有权、使用权，经资产评估后通过一定形式入股到家庭农场、农村合作社、农业产业化龙头企业等经营主体，并按股比获得分红收益。

（5）培育壮大经营主体

加大小型水利项目对农业经济合作组织、农民用水者协会、土地流转大户、农场企业等新型农业生产经营主体的支持力度，鼓励其作为项目法人开展项目建设，并对项目进行管护。探索将财政补助形成的水利资产量化为村集体资产，作为受益群众股金入股农民专业合作社等新型农业生产主体经营，并获得分红收益。

三、改革过程中需注意的几点问题

1.要注意因地制宜、两手发力

要充分发挥政府的主导作用，结合农村土地“三权”分置、农业经营方式转变，充分尊重农民意愿，强化政策扶持和路径引导，把握改革方向，提高改革实效。发挥市场机制作用，有效配置农村小型水利资源和资产，根据区域经济发展、水资源条件、农村小型水利工程资产等因素，探索符合实际、各具特色的做法，实现农村小型水利工程设施从公益性工程向收益性资产转变、农村小型水利建设资金向可带来分红的股金转变、农民向股东的转变。

2.要依法依规，加强防范国有资产流失

坚持用法治思维和法治方式推进改革，确保农村小型水利集体所有性质不改变、水资源红线不突破，农民利益不受损、生态环境不破坏，做到合法、合规、合理，防止集体资产流失，防止内部少数人控制和外部资本侵占，严格依法办事，妥善处理各种利益关系，保障农民合法权益。确保农民知情权、参与权，真正让农民成为改革的参与者、受益者和监督者，确保国有资产安全。

3.要注重㈦其他相关改革衔接配合

一是按照服务现代农业和区域经济社会发展的总体要求，夯实农业增产、农民增收、农业增效的水利基础，加快高效节水等农田水利项目建设步伐，改变传统灌溉方式，促进农业生产向专业化、标准化、规模化、集约化转变，降低农业生产成本，增强抵御自然灾害的风险能力，为现代农业产业发展营造良好的发展环境和投资环境。二是注重改革的系统性、协同性，加强与相关部门的衔接，发挥改革的综合效应；积极对接当地促进改革的相关政策法规和有利条件，将小型水利工程支持农村 “三变”改革与当地产权交易机制、融资支持机制、权益保障机制、风险防控机制相互结合，审慎稳妥推进改革。三是注重小型水利工程参与农村 “三变改革”后的运行管理问题，切实落实管护责任与管护经费，确保工程长期发挥效益。

4.要加强改革宣传

充分运用各类媒体，多形式、多渠道、全方位宣传小型水利工程参与农村“三变改革”的主要内容、方式方法。正确引导改革舆情，及时回应群众关切，努力营造全社会关心和支持改革的良好氛围。

四、结 语

综上，甘肃省已建的小型农田水利工程、小型人饮工程等小型水利工程虽然数量庞大，但其工程资产属性较为清晰，具备参与农村“三变改革”的基础条件。小型水利工程建设最终目的是为农业、农村发展和农民增收提供保障，从这一点来看，其目的与农村“三变改革”的目标相契合。同时，受工程管护经费短缺等条件制约，小型水利工程管理体制改革及产权制度改革深入推进遇到很大的障碍，通过“三变改革”将小型水利工程作为入股企业的资产后，企业为保证其正常发挥效益，会自觉在盈利中计提一定的维修养护经费，并在群众的监督下实现对工程的维修养护，是一种有效解决小型水利工程维修养护资金短缺的途径，也是对当前甘肃省小型水利工程管理制度的一种创新。本文通过对小型水利工程参与农村“三变改革”的路径分析和探讨，旨在为甘肃省乃至全国小型水利工程 “资源”的深度“挖掘”提供思路，同时为小型水利工程管理提供 “三变改革”模式。