党的十二大以来历次党代会对城乡协调发展的理论探索

摘 要： 党的十二大至十四大重点改革农村经济体制，“放活”农村；党的十五大、十六大侧重减轻农民负担，“少取”农民；党的十七大至十九大着重保障农村生存与发展的切身利益，“多予”农村。从党的十二大至十九大，中国共产党遵循联系发展、抓主要矛盾、以人民利益为中心的基本哲学原理，坚持城乡协调发展，取得显著成效，这为全面决胜小康社会铺平了道路。

关键词： 党代会报告；城乡协调；放活；少取；多予

中图分类号：D220；F299.21 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2018.03.09

欢迎按以下方式引用：马井彪.党的十二大以来历次党代会对城乡协调发展的理论探索[J].克拉玛依学刊，2018（3）44-48.

改革开放40年来，我国经济社会的发展取得举世瞩目的成就。随着改革开放的继续推进，我国城市与乡村都得到快速发展，然而，城乡差距也在逐步拉大，城市发展的速度远远快于农村发展速度。中国共产党极为重视城乡协调发展，并制定了一系列政策来协调城乡关系。中国共产党作为我国的执政党，是社会主义建设的领路人。中国共产党全国代表大会通过的报告及决议是其执政理念的反映，具有权威性、导向性、实践性。本文拟从改革开放以来，中国共产党第十二次全国代表大会至第十九次全国代表大会（以下简称：党的十二大、党的十三大，以此类推）依次通过的报告及相关文件，梳理出中国共产党对城乡协调发展的理论成果，为实现城乡协调发展、全面决胜建成小康社会提供理论参考。

一、党的十二大至十四大：“放活”农村

党的十二大至十四大对城乡协调发展的探索在农村主要表现为“放活”，对农村的经济体制进行调整，促进农村生产力恢复和发展。

1978年改革开放后，在农村实行家庭联产承包责任制改革，提高了农民生产积极性，促进了农村生产力的发展。1982年9月1日召开的党的十二大是改革开放后的第一次全国代表大会，对十一届三中全会对农村经济体制机制的改革作了总结：“十一届三中全会首先抓住农业这一环，着重克服过去指导上长期存在的‘左倾错误，恢复和扩大农村社队的自主权，恢复自留地、家庭副业、集体副业和集市贸易，逐步实行各种形式联产计酬的生产责任制，同时提高了粮食和其他部分农产品的收购价格，随后又解决了多种经营的方针问题，从而使农业面貌很快发生显著变化。”[1]135这是对农村改革的肯定与支持。“近几年在农村建立的多种形式的生产责任制，进一步解放了生产力，必须长期坚持下去，只能在总结群众实践经验的基础上逐步加以完善，决不能违背群众的意愿轻率变动，更不能走回头路”[1]140。党的十二大为农村经济体制改革指明了方向，在家庭联产承包责任制的基础上推进多种形式的改革，旨在为农村经济的发展清除体制上的障碍。农村的体制改革不仅提高了农村生产力水平，也对城市经济体制的改革提供了借鑒。十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》对农村经济体制改革进一步总结和分析：“我国经济体制改革首先在农村取得巨大成就。……目前农村的改革还在继续发展，农村经济开始向专业化、商品化、现代化转变，这种形势迫切要求疏通城乡流通渠道，为日益增多的农产品开拓市场。农村改革的成功经验，农村经济发展对城市的要求，为以城市为重点的整个经济体制的改革提供了极为有利的条件。”[1]216-217党的十二大报告及通过的相关决定对农村的改革持肯定态度，并为农村推进市场化改革指明了方向，以此适应农村生产发展的需要。

农村市场化的改革是一个双向互动的过程，既是解放农村生产力的要求，也是市场的需求。市场需求需要对农村经济结构进行调整。党的十三大报告在总结党的十二大对农村经济体制市场化改革的基础上，对农村经济结构的调整作了指导：“农业的稳定增长和农村产业结构的改善，是整个国民经济长期稳定发展的基础。……我们又必须继续合理调整城乡经济布局和农村产业结构，积极发展多种经营和乡镇企业，并且把它同支持和促进粮食生产很好地结合起来，保持农村经济的全面发展和农民收入的持续增长”[1]293。“要巩固和完善以家庭经营为主的多种形式的联产承包责任制，积极鼓励兼业经营，建立社会化服务体系”[1]293；“要注意城乡改革的配套，处理好城乡矛盾，巩固工农联盟”[1]293。党的十三大报告为农村产业结构的调整作了指导：一是在稳定农业增长的基础上，改善农村产业结构，以此适应市场化的需求；二是通过开展多种形式的经营，结合配套的城乡改革措施，促进市场的扩大。党的十三大报告对农村产业结构调整的指导是在党的十二大报告指明的农村改革发展方向基础上的进一步细化，最终目的还是促进农村经济的市场化，适应时代发展的需要。

党的十四大报告则对党的十二大、党的十三大以来的经济体制改革作了总结：“党的十二大提出计划经济为主，市场调节为辅；十二届三中全会指出商品经济是社会经济发展不可逾越的阶段，我国社会主义经济是公有制基础上的有计划商品经济；十三大提出社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的机制；十三届四中全会后，提出建立适应有计划商品经济发展的计划经济与市场调节相结合的经济体制和运行机制。”[1]444-445同时，党的十四大报告对市场的作用作了阐释：“改革开放十多年来，市场范围逐步扩大，市场对经济活动调节的作用大大增强。”[1]445因此，党的十四大报告提出，为解放和发展生产力，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。在此时代背景下，党对农村经济体制的改革侧重于价格的改革，抓紧进行农产品价格和农村流通体制的改革，继续强化市场在农村经济中的调节作用。党的十四大之后，农产品价格根据市场供求关系有所调整，改变了以往政府主导价格的局面。

党的十二大至十四大对城乡协调发展的探索重在“放活”农村，改革不适应农村经济发展的体制。党的十二大为农村经济体制改革指明了方向，党的十三大在党的十二大基础上为农村产业结构调整作指导，党的十四大则综合了党的十二大及党的党十三大对农村经济体制、产业结构的调整，进一步提出了建立社会主义市场经济体制的目标，对农村经济体制改革侧重价格的改革，发挥市场的作用。

二、党的十五大至十六大：“少取”农民

农村市场经济体制改革促进了农村经济发展。然而，我国长期形成的城乡二元结构及城市偏向政策延续的历史惯性使农村经济的发展更多的是为城市的发展服务，农民负担重、增收缓慢是阻碍城乡协调发展的重要表现形式。党的十五大、十六大都把“少取”农民，减轻农民负担，推进农村税费改革作为农村工作的重心。

党的十五大报告中提出：“坚持把农业放在经济工作的首位，稳定党在农村的基本政策，深化农村改革，确保农业和农村经济发展、农民收入稳定。”[2]609“要尊重农民的生产经营自主权，保护农民的合法权益，切实减轻农民负担，使广大农民从党在农村的各项政策和工作中得到实惠。”[2]609党的十五大第一次提出减轻农民负担问题，十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中对如何促进农民增收及减轻农民负担做了进一步阐释：“增加农民收入，减轻农民负担，是农村实现小康的基本条件。……要依靠发展生产，优化产业结构，拓宽就业门路。在搞好粮棉油等大宗产品生产的同时，合理开发利用资源，发展多种经营；组织农民工外出务工，增加农民收入。……严禁乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，纠正变相增加农民负担的各种错误做法；逐步改革税费制度，加快农民承担费用和劳务的立法”[2]675。增加农民收入，减轻农民负担主要有两条路径：一是在农村采取多种经营方式，创造农民增收的途径；二是国家通过税费改革切实减轻农民负担。应该说，后一种路径比前一种路径效果更快、更直接。因为促进农民收入的增加是一个缓慢的过程，在农村发展多种经营也需要资金的投入，外出打工的途径也需要时间的累积。因此，党的十六大继续注重税费改革，党的十六大报告中指出：“继续推进农村税费改革，减轻农民负担，保护农民利益。”[2]750在此基础上，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：“农村税费改革是减轻农民负担和深化农村改革的重大举措。完善农村税费改革试点的各项政策，取消农业特产税，加快推进县乡机构和农村义务教育体制等综合配套改革。在完成试点工作的基础上，逐步降低农业税率，切实减轻农民负担”[2]824。在党的十五大、十六大报告之后，中央政府制定针对农村税费改革的政策，由试点逐步覆盖全国农村，农业税最终被取消。农村税费改革是一场历史性变革，标志着在我国拥有2 600多年历史的农业税退出历史舞台。农村税费改革是减轻农民负担的根本措施，促进了农民收入恢复性增长，维护了农村地区社会稳定。“农村税费改革被称为是继中国土地革命、家庭联产承包责任制之后的‘农村的第三次革命。”[3]169

三、党的十七大至十九大：“多予”农村

农村税费改革取得良好成效，切实减轻了农民负担。农村税费改革是改革开放取得重大突破的重要内容，党的十七大报告对此作了总结：“农村综合改革逐步深化，农业税、牧业税、特产税全部取消，支农惠农政策不断加强”[2]908。党的十七大、十八大、十九大把“多予”农村作为农村工作的指导方针。这三次代表大会“多予”的前提是相同的，都极为重视农村、农业、农民的问题，同时“多予”的侧重点在于推进城乡公共服务均等化。

第一，重视农村、农业、农民的问题。党的十七大报告指出：“统筹城乡协调发展，推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题，事關全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。”[2]918随后党的十八大报告针对“三农”问题再次强调：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重。”[4]18党的十九大报告再次重申：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农问题作为全党工作重中之重。”[5]

胡锦涛同志在十七届三中全会第一次会议的工作报告中提出“农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局”，“农村改革仍然是我国改革的关键环节，农业农村发展仍然是我国发展的战略基础。抓住这个重点，就能掌握整个改革开放的主动权，就能带动我国经济社会新一轮发展”[6]651。紧接着在十七届三中全会第三次会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》系统总结了农村改革发展的成就和宝贵经验，丰富和发展了改革开放的理论成果，标志着我们党对“三农”地位和作用的认识达到了新的高度，也进一步指明了我国农村改革发展的方向。党的十八大之后，《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》提出“始终把解决好农业农村农民问题作为全党工作的重中之重”[4]93。“把城乡发展一体化作为解决‘三农问题的根本途径。”[4]93解决“三农”问题是实现城乡协调发展的重要内容，三次代表大会都始终将“三农”问题作为全党工作的重中之重，足以显示党中央对“三农”问题的重视程度之高。

第二，推进城乡公共服务均等化。从党的十七大至十九大不断推进城乡公共服务均等化，尤其关注教育、社会保障、医疗等涉及民生的公共服务。对于教育，三次代表大会侧重教育公平、教育质量的提高。党的十七大报告指出：“优先发展教育，建立人力资源强国。教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。”[6]29“保障经济困难家庭、进城务工子女平等接受义务教育。加强教师队伍建设，重点提高农村教师素质。”[6]29党的十八大报告中进一步强调：“努力办好让人民满意的教育。”[4]27“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才。”[4]27-28党的十九大报告中再次指出：“优先发展教育事业。推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，办好学前教育、特殊教育和网络教育，普及高中阶段教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。”[5]

对于城乡社会保障体系建设，从党的十七大至十九大都重视城乡社会保障体系建设，使城乡社会保障体系由建立走向完善。党的十七大报告中提出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。”[6]30“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。”[6]30“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平。”[6]31“加强农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设，深化公立医院改革。”[6]31党的十八大报告中再次强调：“统筹推进城乡社会保障体系建设。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”[4]28-29党的十九大报告进一步指出：“加强社会保障体系建设。按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。全面实施全民参保计划。”[5]党的十七大、十八大之后，党和政府对城乡社会保障的建设力度逐步加大，农村低保制度和新型合作医疗制度由开始建立到完善，使得农民的生活和医疗有了最基本的保障。党的十九大报告对城乡社会保障体系的建设进一步细化和完善，以满足不同层次人民的需求。

习近平总书记在党的十九大报告中提出了我国社会矛盾的变化：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”[5]这也预示着党的十九大之后党对城乡协调发展的探索会更加全面、充分，注重解决不平衡、不充分的问题，对农村资源配给会更充分、更协调，实现城乡协调发展，从而夺取全面建成小康社会的伟大胜利。

四、启示

从党的十二大到党的十九大，中国共产党对城乡协调发展由制度性的改革到减轻农民负担，再到加大支持农村发展的力度，“改革”始终贯穿其中，最终目的是实现城乡协调发展。归纳这八次代表大会的相同点，可以得出以下启示。

第一，坚持用联系、发展的眼光看问题。党的十二大到党的十九大对城乡协调发展是一个发展完善的过程。党的十二大至党的十四大主要从宏观的制度层面“放活”农村，促进农村经济体制的改革，使农村经济得到恢复和发展；党的十五大、党的十六大从中观层面“少取”农民，推进税费改革，最终废除了农业税，减轻了农民负担，维护了农村地区的和谐稳定；党的十七大至党的十九大从微观层面“多予”农村，更加关注农村的教育、社会保障体系、医疗卫生建设等公共服务的建设，使农村居民学有所教、病有所医、老有所养。党的十二大至党的十九大对城乡协调发展的探索从“放活”农村到“少取”农民，再到“多予”农村，是一个连续发展的过程。首先从制度层面扫除阻碍农村经济发展的体制障碍，进而为农民减轻负担，最后更加关注农民切身利益。由注重物质的协调到经济、政治、文化、社会、环境的全面协调发展。

第二，坚持两点论与重点论的统一，抓住主要矛盾。党的十二大至党的十九大对城乡协调发展的探索侧重点不同。党的十二大至党的十四大主要改革农村经济体制，因为僵化的农村经济体制束缚了农村生产力的发展，这是当时农村社会的主要矛盾；党的十五大、党的十六大针对农民负担过重造成农村地区发展不稳定的主要矛盾，推进农村税费改革；党的十七大至党的十九大关注农民生存发展的需求与供给资源不足的矛盾，从教育、社会保障、医疗卫生等涉及农民切身利益的方面入手，促进农村社会保障体系、医疗卫生体系的建设，促进城乡公共服务均等化。

第三，以人民利益为中心。党的十二大至党的十九大对城乡协调发展的探索始终坚持以人民的利益为中心。中国共产党作为我国的执政党，是最广大人民利益的代表，执政理念始终以人民的利益为导向。虽然城镇化进程加快，但是农村居民在我国仍占多数。实现城乡协调发展，就是要着力保障和改善民生，促进社会和谐；发展的成果最终由人民共享，社会实现较大程度的和谐，调动城乡人民投身社会主义建设的积极性和主动性，为夺取全面建成小康社会的胜利不懈奋斗。

参考文献：

[1]本书编写组.十一届三中全会以来历次党代会、中央全会报告、公报、决议、决定（上）[M].北京：中国方正出版社，2008.

[2]本书编写组.十一届三中全会以来历次党代会、中央全会报告、公报、决议、决定（下）[M].北京：中国方正出版社，2008.

[3]鄒农俭，吴业苗.税费改革：农村治理模式的跃进[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

[4]十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014.

[5]习近平：决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/0L].http：//jhsjk.people.cn/article/29613458？isindex=1，2017-10-27.

[6]十七大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2009.