党内监督体系的制度化科学化新境界

【摘要】在党内监督体系方面，党的十九大首次形成了一个科学的顶层设计。其核心内容有两项：一是党内监督在党和国家权力监督体系中处于核心地位；二是党内监督必须要坚持组织监督、民主监督、权力制约三者并重。党内监督实践，特别是党的十八大以来，取得了长足的进展：组织监督成效显著，省和省以下权力制约发生了实质性变化，党内实质民主有所发展。同时，也存在着发展不平衡的问题，即组织监督强而权力制约和民主监督弱。这种不平衡使得顶层权力监督成为薄弱环节。鉴于组织监督的局限性，在顶层权力监督方面，就只能依靠权力制约和民主监督。党内民主监督可以我国村级民主发展为师。权力制约则需要在权力顶层切实强化同级相互监督。

【关键词】党内监督 顶层设计 权力制约 民主监督

【中图分类号】D26 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.18.010

在全面从严治党和反腐败方面，党的十九大再次向全党和全国人民立下了“军令状”：“坚定不移全面从严治党”“夺取反腐败斗争压倒性胜利”。[1]全面从严治党能否坚定不移地进行下去并达成目的，反腐败斗争能否夺取最终的压倒性胜利，一个共同的前提就是：能否“把权力关进制度的笼子里”[2]。

在如何把权力关进制度笼子方面，党的十九大形成了一些重要的新精神，作出了重要的顶层设计，应当说是达到了一个科学的新境界。经过多年的持续实践，特别是党的十八大以来的一系列重大创新实践，我国在权力监督方面取得了重大的进展。但实事求是地看，迄今为止的实践还存在着一些不足，未来还需要在党的十九大精神的引领下，继续进行艰苦的、突破性的探索。只有这样，才能最终达到把权力关进制度笼子的目的，也才能为坚定不移全面从严治党和夺取反腐败斗争压倒性胜利奠定坚实的基础。

党的十九大相关精神及其科学性分析

围绕权力监督，特别是党内权力监督，党的十九大形成了系统的新精神。相关精神主要体现在党的十九大报告和修改后的《中国共产党章程》（以下简称《党章》）之中。为方便后续分析，先将这些精神罗列如下。

党的十九大的报告中的相关内容是：

十三、坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平

（七）健全党和国家监督体系。增强党自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督。要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督。深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网。

为便于比较，在列出新《党章》相关主要条款的同时，也列出党的十八大《党章》的相关内容，如表1所示。[3]

为了论证党的十九大相关精神的重要性和科学性，下面进行专门的理论分析和比较分析。应当说，党的十九大在关于权力制约和监督方面，拿出了一个系统的顶层设计，这个顶层设计还达到了一个科学的新境界。该顶层设计，主要包括两个方面的核心内容。一是党内监督在党和国家权力监督体系中处于核心地位或统帅地位。党的十九大的报告中“根本靠强化党的自我监督”说的就是这个意思。其重要性并不难理解。党的十九大进一步提升了党的领导的核心地位：“党是领导一切的。”“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导……”（见党的十九大报告）邓小平有句名言：“办好中国的事情，关键在党。”[4]这句话说的基本意思和党的十九大的精神是一致的。党的领导核心地位，就决定了党和国家的关系。在这种中国特色的党领导下的国家体制下，只有通过党内监督制度改革和创新，才能最终解决党以及国家的权力监督问题。[5]换句话说，国家层面的权力监督无论如何发展，都很难有效监督到党。

二是党内监督必须坚持组织监督、民主监督、同级监督三者并重或“三管齐下”。党的十九大报告中同时提到了“组织监督”“民主监督”“同级监督”（“同级相互监督”）“群众监督”“透明公开”（“让权力在阳光下运行”）“日常监督”（“加强对党员领导干部的日常管理监督”）以及“巡视监督”，为什么只选前三项（以下简称三大监督）呢？这个并不难回答。巡视监督只是组织监督的一种重要形式。党的十八大以来，基于领导人的坚定政治决心[6]和一系列的改革创新，巡视监督首度发挥了“利剑”作用。群众监督和民主监督含义十分相近。透明公开并非一个独立的监督，而是各种监督主体透过相关监督制度得以有效发挥监督作用的一个条件，即：只有信息对称或完全，才能有效监督。日常监督也并非一项独立的监督制度，而是三大监督制度在监督党员领导干部这类特定对象上的具体实施。首先需要指出的是，在党内监督体系上形成上述“三管齐下”监督制度的顶层设计，是经历了一个过程的。这里仅提及新近的认识。习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪委六次全会的讲话中，有一部分专门讲到了党内监督问题，他说：“对我们党来说，外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自身监督。”[7]这里强调的主要是“自身监督”。相对而言，党的十九大强调的民主监督则是关键的、基础性的外部监督。在中国共产党第十八届中央纪委六次全会的讲话中，习近平总书记在讲到纪检体制改革时又突出强调了权力制约，他说：“改革党的纪律检查体制，……保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。要强化制约，科学配置权力，形成科学的权力结构和运行机制。”[8]同时提出并强调三大监督，形成一个系统的监督制度体系框架，则是在党的十九大上首次完成的。

“三管齐下”监督制度的頂层设计是科学的。要实现对于权力的有效监督，科学地设计监督制度是前提。也就是说，对能把权力关进去的制度笼子是有科学要求的，而不是随随便便拿出一个制度或堆砌一堆制度就万事大吉了。权力监督的理论研究和实践表明，可以有效管住权力的监督制度包括两种类型、三大制度，另外还需要具备四项条件，可以简称为“二三四”框架。两种类型即纵向监督和横向监督。纵向监督包括自下而上的民主监督和自上而下的组织监督。横向监督就是权力间的相互监督，常称为权力制约。在中国党内，权力制约也就是同级间的相互监督。三大监督制度要能有效发挥作用，都必须具备四个条件，即：信息条件、能力条件、资源条件和问责条件。信息条件是指监督主体或监督者必须要具备监督所需要的信息，能达到信息对称或完全是一种理想或极致的状态。规定监督客体或被监督者主动公开信息，是满足信息条件的普遍方式。能力条件是指监督主体或监督者必须要具备相应的监督知识和能力，能达到专业的水准是最好的。资源条件是指应当为监督主体或监督者提供充足的人力和预算等资源。从某种角度来看，授予监督者的权力也是一种重要的资源。问责条件是指必须要对监督主体或监督者认真履行其监督责任实行严格的问责。以纪检系统负责案件审查的干部为例，即使具备监督的独立性和权威性条件[9]，如果不具备相关的专业知识和技能，或资源严重缺乏，或不对其履职情况进行问责，都不可能有效履行监督职责。同样，群众监督或民主监督也需要具备这四个条件。

将权力监督的“二三四”框架画成一个监督体系图（如图所示）。可知在三大监督制度之间，民主监督对组织监督和权力制约的有效发挥起到一个支撑的作用，因此，可以说处于基础性的地位。

三大监督各有优缺点。组织监督受上级委托，独立性强、权威较高，能力上似乎也占有优势，监督威力较大，例如巡视制度。但是，组织监督也存在两个方面的局限性。一是监督的动力源不彻底。监督者主要是对委派它们的上级负责，监督效果在很大程度上就取决于上级的决心和态度。二是监督的范围有局限性，无法覆盖权力系统中的顶层权力。[10]这是显而易见的，因为已经到顶，再没有上级，不可能运用了。在优势方面，同级监督或权力制约也和组织监督类似。但同级监督还有一个局限性，就是监督的动力源也不彻底。[11]与组织监督和权力制约相反，民主监督的最大优势是，其监督的动力源是彻底的。作为主人的人民，为维护自己的利益而去监督，其动力源是最彻底的，动机应该是最纯正的。其不足也是显而易见的，民众往往缺乏监督的能力、信息、资源，权威性也不足。很多的研究和实证观察表明，民众往往还缺乏主人翁精神，存在严重的搭便车现象。[12]该现象在很大程度上制约了民主监督的效果。

三大监督各有所长的特点意味着，只有相互配合、取长补短，才能发挥出整体监督效果，有效管住权力。另外，三大监督各具其独特的监督定位，决不能有所偏废。每个监督都需要得到充分发展，将其优势发挥到极致。

在三大监督制度中，还很有必要强调一下民主监督。在此以我国村级民主实践为例来作说明。我国村级民主发展了近30年，已建立起了“四民主两公开”制度，即：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，村务公开、财务公开。实际上，概括为“四民主一公开”是比较严谨的[13]。这些制度在1988年《村民委员会组织法（试行）》中就有体现，并在1998年颁布的正式法律和2010年修订后的法律中得到不断的发展和完善。1998年，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条就明确规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

在“四民主”中，民主选举制度是基础。正是借由民主选举制度，才确立了人民与被选举者之间的主从关系，亦或说才确立了“民主”二字的基本含义，即主权在民。这种关系也被称之为委托代理关系，即：人民是委托人、主人，被选举者是代理人、服务者。关于具体的选举制度安排，1988年《中华人民共和国村民委员会组织法》第九条就明确规定：村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生；第十四条作出了差额选举的规定：候选人的名额应当多于应选名额。相对于间接选举制度，直接选举制度能更好地明确选民和被选举者之间的委托代理关系。实行差额选举，特别是充分竞争的选举，是选出更优秀代理人的前提。应当说，我国村级民主发展已经积累了相当不错的民主经验。

虽然在村级民主的“四民主”框架中，民主监督只是其中之一，可是，其他三个民主包括“一公开”其实都发挥着重要的民主监督作用。跳出我国的村级民主实践，从全世界的民主发展来看，民主选举、民主决策、民主管理，以及透明公开要求，也都属于民主监督的基本制度安排。

在权力监督制度实践方面，在中外间做一点比较也是很有意思的。我国和其他国家尤其民主国家，在侧重点上是有明显差异的。传统上，民主国家普遍重视权力制约和民主监督两个方面的监督实践。我国则强调组织监督[14]，尤其是十八大以来的组织监督实践取得了显著的发展和进步。

另外，从中外民主发展以及民主监督实践的侧重点来看，似乎可将民主划分为形式民主和实质民主。大部分民主国家普遍重视形式民主，其内容主要是选举民主。他们很强调选举的制度设计，强调确保选民的选举权利，甚至把民众的选举权列为基本的人权。我国则在民主实践中更加强调实质民主，强调民主的结果要能实质性地体现人民的利益。正像党的十九大报告中所强调的那样：“我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。”从我国民主实践来看，实质民主的内容主要是民主决策和民主管理。以党内民主实践来看，重点是选人用人和政策制定。这将在第二部分中予以介绍和分析。

从权力监督制度实践来看，各国或多或少都有所偏重。从最终的监督效果来看，都不是最佳的，都还有改进的空间。这恰恰反证了上述理论观点的科学性。从理论角度来看，自然应该是三大监督都得到同等的重视，三大监督都得到高度的发展。就民主监督来看，实质民主和形式民主都有其重要价值，不可偏废。

上面主要分析了党的十九大报告中的相关精神。至于《党章》中的规定，尤其是其中新修改的部分，因为主要属于上述顶层设计的细化或具体化，本部分就不再赘述了，但会在第二部分中涉及。

党内监督实践的新发展与存在的不足

本部分将以三大监督为框架，来分析迄今為止在党内监督实践方面所取得的新发展和存在的不足。实事求是地说，在每项监督上都有新发展，也都还存在或大或小的不足。有必要指出的是，在党内监督实践发展方面，党的十八大以来的贡献是最巨大的。

组织监督成效显著。从实际情况来看，组织监督在过去若干年内处于不断滑坡的状况。而党的十八大以来，组织监督得到了全面的发展，取得了显著的成效。贡献比较大的是五个方面的具体制度。一是提出并强化了“两个责任”。二是巡视监督确实发挥出了“利剑”作用。三是纪委专责监督（或专门监督）效果增强。四是实现了纪委派驻机构全覆盖。五是一些具体的组织监督制度得到了执行。下面分别予以说明。

在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[15]（以下简称《决定》）中，首次提出了“两个责任”。原始规定是：“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度。”提出两个责任并不难，难的是如何层层落实。很快，党中央以上率下，开始严肃追究两个责任。2016年6月28日，中央政治局会议审议通过了《中国共产党问责条例》（以下简称《条例》），将“两个责任”写入该条例。党内自上而下的问责风暴，推动了两个责任的落实，强化了党内的组织监督。

同样是在上述《决定》中，首次提出了巡视全覆盖：“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。”巡视制度建立于党的十六大之后，但即使是在能够巡视到的地方，也没有发挥出“利剑”作用。因此，党的十八大之后的改变显然不是因为“全覆盖”，而是源于领导人的坚定政治决心以及一系列的巡视制度改革。改革或改变主要是三个方面。一是对巡视工作建立问责制。从组长开始，无一例外要对其监督工作承担责任。从中央巡视开始，率先建立了“组织库”，由此，巡视组长不再是“铁帽子王”。上一轮巡视监督效果不好，就可能不再当组长。对于巡视组成员，“应该发现问题没发现是失职，发现问题没报告就是渎职”[16]。二是将巡视监督任务聚焦到发现问题上。典型的就是王岐山提出的“四个着力”。[17]三是对巡视方式方法进行了一系列的创新。“专项巡视”“回头看”“机动巡视”“下沉一级”“三个不固定”“一托二”“一托三”等等，都是新的发明。正是在这些改革和创新的基础上，巡视全覆盖扩大监督范围的效果才体现了出来。

在原来的纪委“双重领导”体制下，纪委的监督作用主要体现在向下监督方面，因此，其监督作用主要属于自上而下组织监督方面的。党的十八大之后，随着纪委“双重领导”体制上的改革突破（见下一条有关权力制约部分的相关介绍），伴随着纪委的向上垂直，省和省以下纪委的相对独立性和权威性都有明显提升。这对纪委的向下组织监督作用也是一个有力的促进。

派驻全覆盖也是在《决定》中首次提出来的：“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。”党的十八大之后的改变不仅是扩大了派驻范围，实现了所谓的“全覆盖”，更主要还是上级纪委加大了对派驻机构的领导和监督，由此提升了派驻机构的监督作用。但实事求是地说，改变并不是太明显。这主要可能还是由于派驻机构的设置模式导致人力资源的过度分散，背离了规模效应。

以往，一些很重要的监督制度都普遍没有得到执行，由此制约了组织监督效果的发挥。最典型的就是领导干部报告个人有关事项的制度。此类报告制度从1995年就制定出来了，但长期只报告，不审查，形同虚设。而只有到了中国共产党第十八届中央纪委二次全会，才提出对报告结果开展“抽查核实”工作。与此相类似，组织部门在干部任免工作中还提出“凡提四必”等规定，即：讨论决定前，对拟提拔或进一步使用人选的干部档案必审、个人有关事项报告必核、纪检监察机关意见必听、线索具体的信访举报必查。[18]这些制度的执行工作对防止过去严重存在的干部“带病提拔”等现象都起到了重要的作用。事实上，这些制度大都不是新制定的，只是过去没有得到执行而已。

省和省以下权力制约发生了实质性变化。变化同样是由《条例》中的规定所引发的。该条例对纪委“双重领导”体制改革作出了具体规定：“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”其核心内容可概括为：“两个为主”“同时报告”。[19]

这些改革实质性地改变了原有的纪检“双重领导”体制，使省和省以下地方纪委由此前的主要接受同级党委领导、上级纪委主要提供业务指导，改变为主要接受上级纪委的领导。原“双重领导”体制是在《党章》中明确规定了的。这项改革的实质是显著地提升了纪检系统内的垂直化程度，增强了省和省以下地方纪委的独立性，由此也就使省和省以下地方纪委监督同级党委，亦或说借由上级纪委监督省和省以下党委的力度得到明显提升。

需要指出的是，纪委“双重领导”体制改革虽然带来了重要的权力制约效果，但主要局限于省和省以下地方党组织。由于带有明显的组织监督的特征，因此对顶层权力而言，其局限性是不可避免的。

党内实质民主有所发展。党内实质民主主要体现在两个方面。一是党内重大决策方面。二是选人用人方面。中国共产党的一个优良传统是在重大决策方面，实行广泛的民主。党代表大会主要文件的起草，就很能说明问题。一般都要组建一个很大的起草班子，分若干个小组开展专门调研，草稿要经历几上几下，广泛地征求意见。最终文件可以说是集中了全党的智慧。党的十九大报告、《党章》修正案和中央纪委工作报告也都是如此形成的，大会上还要分组讨论，进行修改。

在选人用人方面，党的十八大后在老传统的基础上又有了新的创造。变原来的征求意见、提名推荐为广泛的谈话（简称为“海谈”）。通过大量的谈话，能够全面深入地了解干部的情况，可以更加有效地发现优秀的干部候选人，剔除有问题的候选人。党的十九大之前的地方各级党组织的换届正是这么做的。同样，党的十九大每一位两委委员候选人也都进行了征求意见，并经过了严格的审查。

我们在党内民主发展上重视实质民主，实质民主也有不错的发展，但从总体上看，特别是在形式民主方面，还比较滞后。仅对照村级民主的最佳实践，就还有不小的差距。

综上所述，迄今为止在党内监督实践方面所取得的进展主要是在组织监督方面。作为一个副效果，在省和省以下，党内权力制约也有了实质性变化。这些变化主要是由《决定》中的改革所引发的。党的十八大以来的很多改革进展在党的十九大新修改的《党章》中都被吸纳了。例如，巡视制度变成了单独的一条，并作出了一届任期内实现巡视全覆盖的规定（见第十四条）；派驻机构全覆盖也写进了新《党章》（见第四十五条）；“两个为主”转化成了概括性的一句话，即“上级党的纪律检查委员会加强对下级纪律检查委员会的领导”（见第四十五条）；“同时报告”不仅被全部吸纳，还有新的突破，即：涉及常委的，只向上一级纪委报告，删除了原来向同级党委报告的规定（见第四十六条）。毫无疑问，这个修改是正确的，具有重大和普遍的意义。举一个例子就更清楚了。党的十八大以来，纪检系统内查处了一些“以案谋私”的纪检干部，其中一种常见情形就是泄露办案信息，向腐败分子通风报信。按照原来的规定，如果是调查同级党委的常委，还要向同级党委报告，这不相当于是制度化了的“通風报信”吗？原规定显然是不对的，甚至是荒谬的。基于新规定的普遍意义，自然应当适用于全党。但实际上，仍然只能是对省和省以下适用。因为到了中央，由于再没有了更高一级的纪委，新规定的原则就无法兑现。

为了较为清晰地展示本部分的结论，下面通过表2来体现党内监督实践所取得的进展与存在的不足。实际上，即使是同一项监督制度，在不同对象上还是有差别的。例如，存在层级（或纵向）效果递减现象，同级（或横向）不平衡性现象等。因此，表格中对省及省以下地方、部门和企事业单位都作了一定的层级区分。

总之，虽然党内监督的历史实践特别是党的十八大以来的最新实践取得了不少的进展，但大都局限在省和省以下党组织。而对于顶层权力的监督，则少有进展。有鉴于此，强化对顶层权力监督的任务就更加凸显出来，更加急迫地摆在了全党的面前。只要没有把所有权力都关进制度的笼子，管住权力的任务就不能算最终完成。只要存在这种情形，就一定会对已经取得的实践进步带来不确定性。一种很容易想见的情形就是，只要顶层权力对已经关进笼子里的特定权力进行庇护，监督效果就会受影响、打折扣甚至完全失灵。有鉴于此，在习近平总书记的名言“把权力关进制度的笼子”中加上“所有”两个字，修改为“把所有权力关进制度的笼子”，是有重大现实意义的。

解决顶层权力监督问题的思考与建议

上一部分内容表明，我国权力监督实践的一个突出特点就是在三大监督之间存在着明显的不平衡现象，组织监督强，但权力制约和民主监督弱。也就是说，还未形成理想的“三管齐下”或三足鼎立的格局。体现在监督效果上，就是对非顶层权力（或省部及以下权力）的监督效果比较好，而对顶层权力的监督效果不足。针对这个特点，未来需要着力解决的焦点问题就是如何实现对顶层权力的有效监督。本部分就集中于此提出解决的思路与建议。尽管在组织监督方面，也还有进一步完善的空间。例如，巡视监督资源的利用效率就还有较大的提升空间。按照目前一个任期内实现巡视全覆盖的基本要求，虽然有“回头看”等的补充，但基本上相当于是平均使用监督资源。从监督对象的视角来看，5年内也就只有2个月，顶多4个月时间受到巡视监督。难道就不应该做到在全部60个月内实现巡视监督？实际上，不同监督对象的风险水平是不一样的，按照风险水平的高低，确定巡视监督的概率，再配合以机动巡视的思路，巡视监督资源的利用效率就会大大提高。

在顶层权力监督方面，由于组织监督的局限性，就只能诉诸民主监督和权力制约了。在民主监督方面，就是要切实发展党内民主。这是充分发挥党内民主监督作用的前提。在如何发展党内民主方面，思路和办法差不多是现成的，即以我国村级民主为师。应当说，我国村级民主已经在民主发展方面创造了很好的经验，尤其在形式民主方面，已经达到了国际的水准。如果说还有什么需要改善的地方，那就是要在大力发展农业的基础上，不断提高村民的文化和政治素质，并以此促进实质民主的提升。应当说，村民素质不高，是制约村级民主实践效果的主要短板。在学习借鉴村级民主方面，党内民主是大有可为的。首先，中国共产党是有着远大理想的先进政治组织，在中国农村可以实行和做到的，在党内更没有理由实行不了或做不到。其次，党员普遍有着较高的政治觉悟，大部分成员的文化素质也很高，因此，在党组织中推行村级民主，一定会取得比农村更好的民主效果。

在权力顶层，强化权力制约的思路同样是要切实发挥出同级间的相互监督作用。根据党的十九大通过的新《党章》，执政党顶层共有三大机构，即：党的全国代表大会、中央委员会、中央纪律检查委员会。为了能有效发挥出同级相互监督作用，需要作出相应的制度和机制安排，主要是两个方面。（1）规定党的全国代表大会是党内唯一的最高领导机构[20]，主要负责决策，尤其是党内的重大决策。为确保党代表大会的领导和决策作用，应推行前些年已在地方试点的党代会年会制。为确保党代表大会的独立性，应常设专任主席一名。[21]由于党的全国代表大会代表人数较多，建议设立常务委员会作为党的全国代表大会的常设机关。在党的全国代表大会内部可以设立若干专门委员会，在大会闭会期间接受常务委员会的领导，承担具体的决策和监督工作。在监督方面，建议设立两个专门委员会，分别对中央委员会和中央纪委实施常态化的监督。党的全国代表大会实行集体领导，主席只有召集会议的权力。（2）中央委员会主要负责执行和工作层面的决策，中央纪委专责监督。中央委员会和中央纪委分别向党的代表大会负责，为此，两者间应不再保留基于“双重领导”体制规定而形成的领导与被领导关系。[22]

需要指出的是，上述为强化权力制约而进行的改革与调整仅限于中央层面。党的十八大以来在省和省以下进行的纪检系统“垂直化”改革的思路和成果是好的，应当被继承。如果未来需要进一步发展，可考虑在纪检系统内进行力度更大的垂直化改革。考虑到中国内地疆域广大，可在中央和省两级实施上述的权力制约改革，而把每个省以下的纪委通过彻底的垂直化改革或纵向整合成一个机构。如果是这样，全国党政机关内部最终就只有32个纪委，而不是现在的4万多个。如果这项纵向整合改革能够得以实施，一定会极大地释放规模效应，提高党内权力监督和反腐败的效率及效果。

（本文系北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心[暨北京市社会科学基金]2018年度重大项目“健全党和国家监督体系研究”的阶段性成果，项目编号：18ZDL30）

注释

[1]这两大“军令状”分别是十九大报告第十三部分的标题和十九大报告第十三部分第六项的标题，新华网，2017年10月27日，http：//news.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm。

[2]《习近平總书记在十八届中央纪委第二次全会上的讲话》，新华网，2013年1月22日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-01/22/c_114461056.htm。

[3]《中国共产党章程》（中国共产党第十九次全国代表大会部分修改，2017年10月24日通过），新华网，2017年10月28日，http：//news.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/28/c_1121870794.htm。

[4]李君如：《办好中国的事情，关键在党》，人民网，2016年5月16日，http：//theory.people.com.cn/n1/2016/0516/c148980-28353617.html。

[5]任建明、杨梦婕：《国家监察体制改革：总体方案、分析评论与对策建议》，《河南社会科学》，2017年第6期，第9～10页。

[6]political will，也译作政治意志、政治意愿等。国际学术界和实务界已经广泛认可，政治决心是反腐败能否成功的重要要素。参见：庄德水：《政治决心与反腐机构的运行绩效：基于国际比较的视角》，《经济社会体制比较》，2015年第4期，第130～141页。

[7]习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，《人民日报》，2016年5月3日，第2版。

[8]《习近平强调：要以深化改革推进党风廉政建设和反腐败斗争》，新华网，2014年1月14日，http：//www.ccdi.gov.cn/xwtt/201401/t20140114_16998.html。

[9]人们常常同时提及独立性和权威性，对二者的理解也是混淆的。其实，二者有本质的区别。独立性是由组织结构设计等因素决定的，主要包括机构独立、人事独立和预算独立。尽管独立性影响权威性，但权威性主要是由授权情况决定的。授权越充分，权威性就越高。参见任建明、张君翼：《中国反腐败机构改革研究——基于中国香港和中国内地间的比较》，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》，2016年第1期，第1～8页。

[10]权力是一个系统，即权力体系。按照层级划分，权力体系可以划分为不同的层级。在分析组织监督方面，一个重要的分类方法是把权力系统划分为顶层权力和非顶层权力（或顶层以下权力）。以我国为例，顶层权力可以从不同角度来界定。例如，顶层权力是整个权力体系中省部以上且不包括省部权力的部分权力；或者，是党内权力体系中省部以上且不包括省部权力的部分权力；亦或，仅指中央政治局及其成员的权力。显然，从前往后，三个定义包含的权力范围逐渐减小。从实际使用来看，三个定义都可以。

[11]在一些国家的监督实践中，还对权力制约往下延伸监督作了限制性规定。理论上，这种限制是没有道理的。但如果真作了限定，则权力制约就有了第二个局限性，即仅局限于同级，而不能像组织监督那样可以往下延伸。

[12]集体行动中往往存在搭便车现象，即英文中的free-riding。民主监督也是一个监督的集体行动，是由很多人组成的。因为监督是要花费成本的，于是，每个人都可能有机会主义倾向，都不愿意去实施监督而愿意坐享监督后的好处。

[13]大家习惯上都在使用“四民主两公开”，其实，从发展的趋势来看，财务公开已经逐渐被纳入到村务公开之中，作为其中的一部分。这个趋势也反映在了法律修订之中。因此，应当将村级民主制度概括为“四民主一公开”。

[14]这或许也与我国属于单一制国家，以及有着长期的封建集权传统有关。

[15]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，新华网，2013年11月15日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm。

[16][17]《观察：王岐山7次部署巡视工作各突出什么重点？》，人民網，2015年6月24日，http：//politics.people.com.cn/n/2015/0624/c1001-27199344.html。

[18]《党委（党组）讨论决定干部任免事项守则》（中组发[2016]29号），2016年11月24日。

[19]很多实务人士把“同时报告”概括为“两报告”，其实，“同时”更表征了新规定的实质。

[20]这与现行《党章》中的规定是不同的。现行《党章》中规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。”“党的各级代表大会代表实行任期制。”（见第十条、第十一条）然而，从实际情况来看，党的最高领导机关其实只是中央委员会。因为，在缺乏党代表大会年会制以及党代表大会常设负责人的情况下，在5年任期内，党代表大会也就是在7天左右的会期内可发挥作用，而“在全国代表大会闭会期间，中央委员会……领导党的全部工作，对外代表中国共产党。”（见第二十二条）

[21]常设党代表大会主席，也就是要在党内恢复主席制。需要强调的是，这里的主席是指党的代表大会的主席，而不是笼统的党中央的主席，更不是中央委员会的主席。党主席应当从得到全党公认的、威望高的领导人中产生，而且可以适当突破现有的退休年龄限制。

[22]任建明：《决策权、执行权、监督权的制约与协调——十七大以来的理论与实践》，《人民论坛·学术前沿》，2012年11月上，第54页；任建明：《建立决策权、执行权、监督权协调制约机制》，《理论视野》，2009年第6期，第36～37页。

参考文献

任建明、杨梦婕，2017，《国家监察体制改革：总体方案、分析评论与对策建议》，《河南社会科学》，第6期，第8～15页。

任建明，2012，《决策权、执行权、监督权的制约与协调——十七大以来的理论与实践》，《人民论坛·学术前沿》，11月上，第52～64页。

任建明，2009，《建立决策权、执行权、监督权协调制约机制》，《理论视野》，第6期，第35～37页。

任建明、张君翼，2016，《中国反腐败机构改革研究——基于中国香港和中国内地间的比较》，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》，第1期，第1～8页。

庄德水，2015，《政治决心与反腐机构的运行绩效：基于国际比较的视角》，《经济社会体制比较》，第4期，第130～141页。

责 编/周于琬