京津冀生态治理的府际合作路径研究

2018-10-18韩兆柱

人民论坛·学术前沿 2018年18期

【摘要】近年来，京津冀地区经济发展稳步提高，但经济快速发展所日益积聚的生态环境问题越来越突出，大气污染、河流污染等一系列环境问题加大了京津冀地区之间跨区域生态治理的难度，而加强地区合作已成为京津冀生态治理的必由之路，选择恰当的合作路径成为解决生态治理难题的关键。目前，三地府际关系出现的合作主体单一、合作起点不平等、治理主体各自为政、合作渠道单一等问题成为制约京津冀生态治理发展的瓶颈。京津冀生态治理应该构筑多向度的府际网络合作关系，同时，要搭建起京津冀生态治理结构，在府际、政府与其他参与主体之间形成全方位治理网络。

【关键词】京津冀生态治理府际合作网络化治理

【中图分类号】F202 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.18.008

引言

工业化、城市化进程的加快，一方面有利于全球的经济发展，另一方面也带来了全球性的生态危机，同时，更影响到国家的绿色、协调发展。党的十九大针对当下的生态问题做出了重要指示，强调要着力解决突出的环境问题，在共建共享共治的社会治理格局下，构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，坚持全民共治。[1]随着工业化水平的提高，污染气体的大量排放、污染物的处理方式不当等问题使得京津冀地区生态环境承载力下降，亟须加强生态治理的力度。2015年12月，国家发改委、环境保护部发布《京津冀协同发展生态环境保护规划》，提出了在生态环境保护领域率先突破的政策措施，并且指出在进行生态治理过程中三地要共同合作、统一规划，担负起各自责任。[2]2016年2月，河北省人民政府印发《河北省建设京津冀生态环境支撑区规划》，分析了河北省生态发展面临的困境，并提出建设京津冀生态环境支撑区的建议；[3]2016年12月，北京市政府印发《北京市“十三五”时期环境保护和生态建设规划》，聚焦大气、水、土壤污染防治等三个重点，提出要全面推进环境污染防治工作；[4]2017年6月，天津市政府制定出台《天津市环境保护工作责任规定（试行）》，进一步明确政府及相关部门的环境保护责任，提出要加大改善生态环境的力度。三地政府都根据《京津冀协同发展生态环境保护规划》对本地区生态环境保护做出了重要的政策性指导意见。[5]京津冀三地需要全方位、多途径、深度地合作，来破解制约生态环境质量改善的深层次矛盾和问题。本文以网络化治理为视角，探索京津冀在生态治理过程中府际合作的有效路径。

基于网络化治理探寻京津冀生态治理府际合作路径的意义

“20世纪后期，人类社会迎来了全球化、后工业化的伟大历史运动，其显著标志就是，我们已经进入了一个高度复杂性和高度不确定性的时代。”[6]在这一时代，社会治理过程中各主体之间呈现出一种互动关系，表现出动态性、不确定性、多样性和复杂性等特征。这种互动关系呈现的基本动态性、复杂性和多样性特征应该是政府管理和治理的起点，而不是解决问题或创造机会过程结束时的“关闭的入口”。[7]目前，在进行区域合作时，地方政府在中央的指导下其自主性愈加增强，京津冀地区在中央政府的领导下，不断提升生态合作治理能力，加强顶层设计，明确不同地区的功能定位，并将区域的协同发展上升为国家的一項重要战略。[8]但面对后工业社会中的高度不确定性和高度复杂性，地方政府之间、地方政府和中央、地方政府与其他非政府组织还应进一步加强创新性合作，共同解决京津冀生态治理难题。因此，笔者认为，通过网络化治理的视角，探索京津冀生态治理的府际合作路径，具有重要的理论和实践意义。

理论意义。“网络治理”的概念最先应用于经济学和工商管理学领域中，是与“网络”“网络组织”以及“网络社会”等概念联系在一起的，网络可被界定为一组人、物或事件之间相互作用、相互联系的特殊的组织形式，在这种特殊的组织形式中的个人、事物或事件，都可以被称为行动者或节点。[9]网络化治理（Network Governance）是20世纪后期欧美国家为解决新公共管理运动带来的公共部门“碎片化”、市场失灵和政府失败等问题而逐步产生的一种新的治理模式。[10]国外学者卡特（Kettle）最早开始对网络化治理进行研究，他在《Sharing Power： Public Government and Private Markets（1993）》一书中对治理进行了定义。他认为，“治理就是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”，[11]某种层面上承认了社会治理结构的网络化意义。随后瓦尔特（Walter）等指出：“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状问题，即相互依存的环境，公共管理因而是一种网络管理。”[12]我国学者陈振明认为，治理就是网络化治理，只有网络化治理的结构才是符合现代社会管理意义上的治理模式，并且明确提出可以通过政府、公民及其他组织之间构建合作网络来进行社会治理。[13]朱立言等则将网络化治理当作政府治理的一种新工具，认为在网络治理模式下，一方面，网络作为现代治理的模式，其本身属于治理的制度性工具，是治理工具的选择对象；另一方面，网络作为包括政府在内的治理行动者之间的制度化关系，其特性决定着治理工具的特性。[14]由此，可以看出网络已经远远超出了它本身具有的技术价值性意义。张康之认为：“网络对于社会变革的意义在于：促成了社会的网络化，让人类社会在它的启发下重新以网络的形式来加以建构，使各主体之间构成网络关系，相互作用、相互影响。”[15]“网络（化）治理适用于处理复杂问题、大型项目、多元主体参与背景下的治理问题，可用于指导我国处理政府与市场、社会的关系，推进合作治理，打造新型的政府未来治理模式——合作型政府，为我国治理结构输送了‘网络理念。”[16]在进行生态治理的合作过程中，京津冀地区因地制宜地利用网络治理模式，搭建一个完善的网络结构体系，有利于灵活高效地处理复杂的生态难题。除此之外，利用网络结构进行资源的合理分配，可以促进京津冀生态治理的有效合作，推动国家治理体系和治理能力的现代化。

实践意义。近年来，京津冀地区工业化、城镇化进程加快，社会、经济、文化等领域均取得长足发展，但同时也面临着愈发严峻的生态环境恶化形势，人们对于加强生态环境治理的呼声日益高涨。[17]当下，频繁的雾霾天气、水源短缺、水污染等环境问题已严重影响了京津冀生态环境系统的整体性、协调性发展，同时，生态环境的破坏极大威胁着人类的身体健康状况以及社会其他领域的系统优化。因此，探寻京津冀生态治理的府际合作路径，已然成为环渤海经济圈绿色、高效、和谐发展的必由之路。2015年4月，中共中央政治局审议通过的《京津冀协同规划纲要》明确提出，京津冀地区要形成以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架，以交通干线、生态廊道为纽带的网络型空间格局。[18]在这一战略指导下，京津冀三地之间必然要形成一个彼此依赖、互相合作的网络关系结构，这一结构不仅有利于灵活解决复杂的生态问题，更有利于促进京津冀三地的协调发展。

京津冀生态治理府际合作中存在的问题

2015年12月，国家发改委、环境保护部发布《京津冀协同发展生态环境保护规划》，明确了未来几年京津冀生态环境保护方面的目标任务、实现路径和体制机制保障。[19]但三地经济发展水平、目标、具体管理方式的不一致，导致京津冀三地在进行合作路径探索的过程中仍然存在诸多问题。

合作主体呈现单一化。“与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”[20]京津冀地区进行生态治理，主体并非只有政府，而是要依靠多元主体的力量，进行合作治理。政府在市场经济运行的过程中是以弥补市场缺陷的角色出现的，正如奥普尔斯所言：“由于存在着公地悲剧，环境问题很难通过合作解决，所以具有强制性权力的政府的合理性，是得到普遍认可的。”[21]但这并不意味着政府的一切政策方案都是有效的，在对一些企业的污染行为进行治理的过程中，政府有时并不能根据实际情况做出恰当的决策和安排，政府的过度干预可能会加剧生态治理的难度甚至产生其他社会问题。因此，在京津冀生态治理合作过程中需要企业、第三方机构、公众对污染企业和污染行为进行管控和监督，然而，在现有的社会治理模式中，相关方面的主体之间缺少长期有效的合作。另外，从政府经济学角度来说，环境作为一种公共物品，具有非竞争性和非排他性的特点，而且，对于流动性的资源，例如水，在确认私有产权时面临产权界限不清晰的难题。[22]虽然公共物品不能像私有产品那样可以界定产权，但是人们却可以享受公共物品带来的好处，并且不需要支付成本或是为造成的环境污染承担责任，这使人们更容易忽视对环境的污染与破坏。

综上所述，治理污染的主体、排污的监管者在生态治理过程中都没有很好地履行自己的社会责任和维护社会整体利益。生态治理依靠单方面主体的努力，未将企业、公众等其他主体纳入一个稳定的合作网络之中。而且，相关的监督机制不完善等问题，亦使得生态治理的效果降低。

合作起点不平等。整体来讲，生态治理应是政府、市场和社会在一个体系中共同合作的过程，应当建立跨区域生态治理机构以协同地方政府行为，利用市场机制实现生态资源的合理配置，并鼓励公众参与和社会监督，以最终形成京津冀地区政府、市场和社会有效合作的网络。[23]但在实际合作过程中，京津冀三地的政治地位不对等，经济发展水平、发展方向、实现目标也存在巨大差异。据统计，2011～2015年京津冀地区人均GDP呈现明显的差距，北京和天津的经济发展水平明显优于河北，有学者用“吃不下”“不够吃”“没饭吃”来比喻京津冀三地之间发展严重失衡的现象。[24]除此之外，京津冀三地在进行生态治理过程中，投入的治理费用也有差距，据调查，2014～2016年，在工业污染投资方面，河北省的投资总额最多，然而，河北省在生态治理过程中所做出的巨大牺牲却并未得到应有的补偿，这在生态治理过程中严重打击了河北省治理主体参与治理的积极性（见图1）。与此同时，京津冀三地发展方向和目标的不一致也极大地影响了三地进行合作的效果。京津将更多的资金投入服务业的转型升级中，河北省承接京津产业，而京津外迁的大多是高投入、高能耗、高污染、低效益的企业。这种企业的大量外迁，实则也转移了京津两地的部分污染源，造成“污染一体化”。[25]京津两地在发展过程中更加注重绿色经济的发展、提倡创新技术、引进创新型人才，但河北省由于经济基础薄弱，很长一段时间都不得不将发展的重心放在经济总量的提高上。三地的合作起点不在同一水平线上，使得合作治理生态的难度加大，造成合作的链条节点与节点之间易出现裂痕。

治理主体“各自为政”。水、空气本身的特质决定了它们具有整体性、流动性、外溢性的特征，所以不同地区间的生态环境具有很高的依存度，尤其是毗邻区域间的生态将产生较强的相互影响，在某种程度上是“一荣俱荣、一损俱损”的。[26]京津冀三地的生态资源都容纳在一个系统之中，但京津冀在进行生态治理的合作过程并没有形成一个完善的合作网络。北京、天津和河北省三地仅根据本地区生态状况进行治理，个体利益与整体利益发生冲突时，并没有及时从整体生态发展要求进行考虑，寻求与其他两地的合作。除此之外，北京、天津与河北省之间的合作水平較低。一方面，京津冀在进行发展过程中，没有将三地的整体效益放在首位，也没有从长远角度考虑生态对于三地共同发展的重要意义。另一方面，京津冀三地往往只考虑区域内部的发展效益，过度攫取生态资源，进行自身的发展，在生态治理中，不仅不承担应有的责任，甚至间接将区域内的污染物排放到其他地区，造成“公地悲剧”现象出现，并且各个地方政府都希望通过不投入或少投入精力进行生态治理，以提高地方内部的整体效益，而不希望承担社会责任，造成防治的集体行动困境。[27]地方政府长期从各自利益出发考虑问题，很难形成合力，常态化的合作在三地之间很难实现，京津冀府际合作过程中“各自为政”的现象日益明显。

合作渠道单一。2014年以来，中央及京津冀三地政府和各有关部门就生态环境治理已出台发布了多项文件，颁布了《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》等多项法律法规，从制度上规范相关主体的行为。[28]不难看出，中央及地方政府从制度、法律上都对环境污染进行了严格地规范，但顶层设计并不能代替实际的经验交流。“当流动的人群日益反对用简单统一的方式处理复杂问题的时候，一方治百病的模式就必须让位给那些个性化的特制模式。”[29]合作治理要依靠多元主体、多样化渠道。主体之间在处理问题时，需要从各个方面来展开合作，寻找解决问题的新方式，因此，需要多种合作渠道作支撑。从实际角度考虑，地方政府缺乏与企业的沟通、缺少征询民意的渠道都使得生态治理效果不显著。民革北京市委人口资源环境委员会副主任、北京市水利规划设计研究院副院长张彤在北京市政协十二届五次会议（2017年1月12日）中提到，就水环境保护方面，京津冀地区都采取了一系列的措施，出台了相关政策、法规，关停了一批污染企业，水环境保护工作较之前得到了加强，但是水环境质量下降的情况并没有从根本上得到遏制。[30]究其原因，是三地之间缺少深度的、创造性的合作渠道。环境问题的有效解决，不能单纯依靠传统的治理模式，在进行生态治理过程中，京津冀三地应该进一步创新和拓展合作渠道，广泛征询公众、专家等的意见，寻找合适的治理措施。

京津冀生态治理府际合作存在问题的原因

治理模式与中国社会的发展脱轨。中国的国家治理体系正在进行变革，旧的治理模式已无法适应中国社会的高速发展，但适合中国土壤的治理模式的探索需要一个过程。在京津冀地区生态合作治理上，由于治理网络的搭建缓慢，治理模式滞后，产生了合作主体单一、解决问题方式僵化等问题。韦伯的官僚制理论和泰勒的科学管理被称为公共行政的“灵丹妙药”，被认为是提高行政效率的唯一手段和最优途径，可以帮助解决人类社会所面临的一切公共难题，[31]这种“灵丹妙药”已成为政府进行社会事务管理的习惯性思维，即将任何问题都归结为行政权力不够集中，而很少从事件本身出发，因势利导，采取更有效、更恰当的方式。“与统治思维不同的是，治理的实质在于建立基于市场原则、公共利益和认同之上的地区合作。它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威。”[32]治理理论的权力向度是多元的、相互的，而权力运行方式是单一的、自上而下的。新的治理模式的引进，推进了我国行政改革，促进了国家治理体系的进一步健全和完善。治理模式中所具有的治理主体多元化、主体间权力的依赖性和互动性等都为京津冀生态治理合作提供了更加坚实的基础。因此，搭建一个政府、社会、公众之间多元主体参与的生态治理模式，形成共建、共享、共商的互动的社会关系，是更好地推进京津冀三地合作治理的必由之路。

资源的吸附作用造成京津冀发展的差异。京津冀地区存在“环北京贫困带”，北京和天津目前都处在一个对资源进行吸附的阶段，把周边人才、自然资源往本地吸纳，中间地区很发达，周边地区发展水平过低，从而造成中间与周边地区发展差异巨大，难以合作发展。[33]从地理角度看三地，河北省将北京和天津包围在内，但就其政治和经济角度考虑，河北省的资源、人才是被囊括在北京和天津两地的。北京和天津两中心自带的吸附作用，将会为两地经济发展带来源源不断的资源和机遇，河北省则成为资源被剥夺和消耗的一方，资源的严重分配不均造成了河北省经济落后、三地的经济发展差距过大等问题。资源和人才的流动，使得京津冀三地的发展趋向有所不同，长此以往，三地合作起点无法均衡，势必使合作治理难度加大、治理效果降低。網络化治理为京津冀生态治理提供了一定的支撑，没有任何的组织主体可以在所有资源中占据绝对的优势地位，即便是同一类资源在不同组织主体中也有着很强的异质性，资源的这种差异性为三地资源流动提供了契机，更为三地均衡发展带来机遇。[34]因此，在京津冀生态治理过程中，亟需拓展资源的共享空间，使资源得以体系化地流动，这样不仅能发挥资源的最大效用，而且有利于均衡三地合作的起点，提供合作机会，提高合作治理能力。

府际关系的条块状导致治理主体“各自为政”。“府际关系”在纵向上表现为府际权限层级关系，横向上是府际分工协作关系，多向上是府际网络沟通关系。[35]谢庆奎认为：“‘条条是指相对应的部门之间形成的纵向层级关系，上下一条线；‘块块是指各级政府。因为条条的性质和功能的不同，与块块结合，形成复杂的条块关系。”[36]中国的政府体制机构在纵向上过于关注中央对地方的管控，过于关注“条条”关系，而使得其他治理主体丧失自主性、积极性；京津冀三地在横向上突显的是“块块”关系，三地由于多种因素的作用，合作和沟通交流较少，导致信息鸿沟的出现。京津冀三地在面对复杂性和不确定性的生态问题时，往往“独善其身”，合作的意识和观念较弱。从理性经济人角度考虑，追求地方利益最大化往往是各地政府处理问题的出发点。当整体利益与地方利益存在差异时，地方政府作为理性经济人会追求自身利益，从而导致整体利益中的非理性结果，出现生态治理中的“囚徒困境”。[37]除此之外，京津冀三地的资源分配严重不均，过多的资源流向京津两地。河北省经济发展水平较低，可通过产业承接来提高经济总量，但由于各种原因，转移的产业大多是第一、二产业。政府之间的条块关系、京津冀三地发展方向的差异以及三地协同体制的缺失均使三地发生治理主体“各自为政”的现象。然而，日益复杂化、不确定性的区域内公共问题已无法通过一个国家或地方政府的单边公共行政得以有效应对，需要双边或多边的区域政府寻求合作行政或联合治理的有效途径。[38]京津冀府际生态治理的合作迫在眉睫，参与主体的生态治理理念亟待转变。

网络体系搭建缓慢造成合作渠道单一。京津冀三地在进行合作治理过程中，并未搭建起让资源、权力、信息流动起来合作的网络体系。资源的稀缺性使得组织需要依靠自身的资源去换取那些凭借一己之力难以得到的有效资源，于是，社会关系便会为组织获取需要的资源提供相应的平台。[39]京津冀三地在生态治理中都具有其特殊的资源优势，同时，非政府组织、公民、企业等也均具有大量的资源储备，但各个治理主体之间的网络体系构建缓慢，导致合作过程中合作渠道单一，资源无法得到充分的利用。因此，要使资源、信息等得到充分开发和应用，就需要相互依赖的治理主体拓宽合作渠道，发挥各自的优势。“行动者的相互依赖是网络关系的本质特征，正因为相互依赖才能使行动者实现地位的平等，正因为相互依赖才需要采取合作的策略活动。”[40]依赖性理论（Interdependence theory）指出，治理网络是一种相互依赖者之间进行利益协调和资源分配的组织形式。[41]治理网络的构建，增强了各主体之间的相互依赖性，使得资源、信息在网络结构中得到重新整合，为各参与主体平等地进行生态合作治理提供了平台。同时，网络体系呈现出的社会结构网络化、多主体多中心以及行动者之间相互依赖等特征，为合作渠道的拓宽、合作手段的创新提供了基础。因此，各参与主体需要把握时机，探索多样的创新性合作渠道，进行全方位的生态治理合作。

网络化治理视角下京津冀生态治理府际合作路径选择

2015年1月1日正式实施的新《环保法》明确规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，强调了多主体参与生态环境治理的重要性。笔者认为，京津冀生态治理应该构筑多向度的府际网络合作关系，同时，搭建起京津冀生态治理结构，不仅要在府际关系形成网络，而且要在政府与其他参与主体之间形成治理网络（见图2）。

多元主体参与生态治理。新公共管理视角下的市场失灵以及市民社会的兴起为多元主体共治的治理环境提供了契机，传统科层制结构下政府对其他组织的统治关系已无法适应高度复杂化、高度不确定性的社会环境，更无法有效解决灵活多样的社会问题。[42]现代社会中，政府在管理公共事务过程中不再居于主导地位，而是通过建立一个其参与的生态治理网络，来进行社会事务的管理。在政府参与的网络中，政府仅仅是作为治理网络的一般主体，仅发挥辅助、协调作用，来和其他参与主体共同实现治理网络的目标。[43]2015年，环保部出台了《环境保护公众参与办法》，并对各地的落实情况进行指导检查，在全国也建立了一些公众参与示范点。[44]国家通过制定政策保障公众参与生态治理的权利，同时为更多主体参与生态治理提供机会。网络治理与传统的行政控制不同，它是由政府部门和非政府部门——私营部门、第三部门或公民个人等众多行动主体构成合作网络，彼此相互作用、共同进行治理，众多参与治理的行动者在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务。[45]网络化治理将多元主体纳入一个网络体系中，在这个体系中，非政府组织和公众可以为解决生态环境问题，提出有针对性的、更有效的建议，使得生态治理更加高效。因而，在网络治理过程中，政府需要担负起政策引导、政策宣传的责任，非政府组织和企业亦需参与到污染第三方治理中来，同时，公众应该完善自身、树立正确的生态观念。政府系统外的各主体之间要加强监督，共同建设京津冀府际生态治理合作网络体系。

拓展资源共享空间。“任何单个的治理主体都不拥有充足的能力和资源来独立解决一切问题，导致主体间存在权力和资源相互依赖的关系，从而使治理过程成为一个相互协调的过程，于是治理主体间便建立了各种各样的合作伙伴关系，通过这种主体间的依赖和互动整合来共同实现治理目标。”[46]因而，京津冀府际在进行生态合作治理的过程中，需要注重横向政府关系的资源流动。党的十九大提出，未来的社会是要打造共建、共治、共享的社会治理格局，资源共享空间的拓展需要在京津冀生态治理合作中进行。[47]“网络化治理的核心思想在于没有任何国家或者社会一方的行动者能够单方面决定公共政策过程和治理过程，这些行动者需要形成合作关系，实现资源组合的优化，最终达成社会善治。”[48]京津冀生态合作治理的資源共享空间，应该是一个以信息资源为核心，以人才资源、技术资源为支撑的相互流动的资源网络体系。北京作为三省（市）的核心，应该加强信息资源的共享，及时公开权威的污染监测数据；天津作为改革的先锋，要对生态治理的技术进行创新，并与其他两地进行经验交流；河北作为环境的支撑区，要发挥试点示范区的作用，挖掘相关方面的人才，同时要及时与两地进行沟通。通过资源共享空间的健全，可以整合“碎片化”的资源，改变北京、天津对河北资源的“虹吸效应”，使资源在三地间有效地流动，实现三地协同发展。

转变生态治理理念。京津冀在进行生态治理中，首先要具备长期合作的生态观念，这种合作理念需要思想、战略和战术上的支持，即在价值观念上，强调尊重自然、顺应自然、保护自然；在实现路径上，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展；在时间跨度上，需要长期艰巨的建设过程。[49]生态治理是一个长期合作的过程，需要加强区域合作的长效机制，而这种长期合作的基础是信任。吉登斯认为，“信任是‘信念的一种形式，在其中对可能出现的结果所持有的信心表现为对某事物的信奉，而不只是认知意义上的理解”。[50]信任与合作之间相互作用，信任是合作的前提和基础，而合作反过来又促进信任。[51]从网络治理来看，信任作为一种凝聚力量的关键性要素，它的作用等同于科层制的合法权威。在网络关系中，行动者之间除了通过制度性的因素约束外，最重要的是凭借坚实的信任基础来摆脱集体行动的困境而达成组织间的合作。[52]可见，在京津冀地区参与治理的主体应该具备信任基础上的长期合作的理念，这将在高度复杂、高度不确定性的生态问题的解决中发挥重要作用。其次，京津冀生态治理主体要转变生态行政理念。京津冀地区各个治理主体要以生态行政理念引领区域的整体协调性发展，要努力实现区域政治、经济、社会、文化与生态的“五位一体”和谐发展，转变传统的以GDP为区域发展衡量指标的考核理念，打破各自为政的生态行政观念，不断推进合作关系的构建，进行长期合作。[53]京津冀地区在府际合作过程中，要考虑长期的效应，转变一味发展区域经济的观念，树立全面发展、合作治理的生态行政观念，这样才能打破各地政府“各自为政”的困局，尽可能地减少“府际不合作”现象的发生。

区域生态合作治理的保障制度。区域的生态合作治理需要坚实的制度保障，而京津冀地区生态合作治理保障制度仍不健全。笔者认为，我国的生态治理保障制度需要在生态补偿机制、生态治理法律规范以及生态治理监管上予以完善。首先，京津冀地区生态补偿机制不完善。生态补偿主要是生态治理外部性的内化过程，即通过向生态治理和生态保护的受益者收取一定的费用来支撑生态治理模式的延续。[54]目前，我国缺少专业性、系统化的生态补偿法律法规，现有的相关法律也仅以法条的形式出现在各部法律和相关政策中，法律本身的体系化、权威性和约束性不强。生态补偿是一项复杂而漫长的工程，中国生态补偿制度的标准、范围以及期限都需要明确界定，并且生态补偿的相关法律、法规在制定前亦需要咨询相关专家。除此之外，生态补偿的方式应该有所创新，不能简单地局限在以政府为主导的政策、资金、技术等补偿方式上，还应该发挥市场的作用，引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过合作、协商等方式实现合理的生态补偿。为了进一步完善生态补偿制度，应将治理专家以及相关资源向治理污染任务重、治理力度大的地区输入，并且，京津冀府际需要完善横向的生态补偿体系，进一步落实绿色发展的理念。其次，京津冀生态治理的相关法律法规不健全。在区域立法上，京津冀地区要完善生态治理的相关法规，统筹污染物排放的标准，统一制定污染物排放的收费标准。确保各地政府在进行生态治理过程中按照统一的标准依法行政，提高行政执法的科学性。除此之外，要对环境合作治理的内容和规则进行明确的规定，明确各地政府在合作治理过程中的责任和职权。最后，生态治理的监管制度还要进一步推进。推进污染的第三方治理，加强公众、媒体等政府之外的参与主体的监督，排污的数据、污染物治理的环节需要及时公开。区域生态合作治理的保障制度对京津冀地区环境保护不可或缺，对府际合作意义重大，是京津冀地区生态治理合作网络建设的重要基础。

结语

本文以京津冀生态治理为主题，基于网络化治理视域，探索京津冀生态治理的府际合作路径，并在京津冀协同发展上升为国家战略以及全面推进国家治理现代化的背景下，倡导构建京津冀生态治理应实现多向度的府际网络合作关系，形成京津冀生态治理网络结构，不仅要在府际关系形成网络，而且要在政府与其他参与主体之间形成治理网络；鼓励多元主体参与生态治理、拓展资源共享空间、转变生态治理理念、完善区域生态合作治理的保障制度，从而推进京津冀生态合作治理，创新社会治理方式。然而，在推进生态合作治理过程中，京津冀三地的合作还有待进一步规范化、体系化，区域合作的制度规范、合作网络有待进一步完善。

（本文系国家社会科学基金一般项目“京津冀生态治理中的府际关系研究：基于整体性治理的分析框架”的阶段性成果，项目编号为：16BZZ076；燕山大学公共管理学院行政管理专业本科生曹美晴对本文亦有贡献）

注释

[1][47]《中共十九大开幕习近平代表十八届中央委员会作报告》，中国网，http：//www.china.com.cn，2017年10月18日。

[2][19]《解读〈京津冀协同发展生态环境保护规划〉》，北极星环保网，http：//huanbao.bjx.com.cn/news/20160104/697490.shtml，2016年1月4日。

[3]《河北省人民政府关于印发河北省建设京津冀生态环境支撑区规划（2016～2020年）的通知》，河北省政府网，http：//info.hebei.gov.cn，2016年2月29日。

[4]《〈北京市“十三五”时期环境保护和生态建设规划〉解读》，首都之窗，http：//renshi.beijing.gov.cn，2017年8月31日。

[5]《天津市环境保护工作责任规定政策解读》，天津政府网，http：//www.tj.gov.cn，2017年6月30日。

[6][15][51]张康之：《走向合作的社会》，北京：中国人民大学出版社，2015年，第1、42、175页。

[7][20][32]俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第230、20、6页。

[8]韩兆柱、卢冰：《京津冀雾霾治理中的府际合作机制研究——以整体性治理为视角》，《天津行政学院学报》，2017年第4期。

[9][45]张康之、程倩：《网络治理理论及其实践》，《公共管理科学》，2010年第6期。

[10][29][美]斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D·埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，孙迎春译，北京大学出版社，2008年，第8、6页。

[11]D.Kettle， Sharing Power： Public Government and Private Markets， Washington： BrookIngs Institution， 1993， p. 22.

[12]Dr Walter J M Kickert， Erik—Hans Klijn and Dr Joop F M Koppenjan， Managing Complex Networks： Strate-gies for the Public Sector， London： Sage PublicationsItd， 1997， p. 3.

[13][40]陈振明：《公共管理学原理》，北京：中国人民大学出版社，2013年，第75、152页。

[14]朱立言、刘兰华：《网络化治理及其政府治理工具创新》，《江西社会科学》，2010年第5期。

[16]韓兆柱：《西方公共治理前沿理论的本土化研究》，《人民论坛·学术前沿》，2016年9月上，第76页。

[17][37][38]王喆、周凌一：《京津冀生态环境协同治理研究——基于体制机制视角探讨》，《经济与管理研究》，2015年第7期。

[18]《京津冀协同规划纲要（全文）》，河北省秦皇岛市政府网，http：//www.hebqhdsgt.gov.cn，2015年11月25日。

[21]马晓明、易志斌：《网络治理：区域环境污染治理的路径选择》，《南京社会科学》，2009年第7期，第70页。

[22]Welch，W.P.， "The political Feasibility of Full Ownership Property Rights： The Cases of Pollution and Fisheries"， Policy Science， 1983（16）.

[23]王家庭、曹清丰：《京津冀区域生态协同治理：由政府行为与市场机制引申》，《改革》，2014年第5期。

[24]王洛忠、丁颖：《京津冀雾霾合作治理困境及其解决途径》，《中共中央党校学报》，2016年第3期。

[25][33]孙久文：《京津冀合作难点与陷阱》，《人民论坛》，2014年第13期。

[26][27]陈伍香：《治理雾霾，切忌各自为政》，《人民论坛》，2016年第31期。

[28]郑秀杰、王冬寒：《京津冀生态环境治理策略》，《合作科技与经济》，2016年第8期。