全面依法治国背景下的行政立法评估制度研究

钱鹤群

【摘要】习近平总书记在党的十九大报告中指出，全面依法治国必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。依法治国，立法先行。建立科学、民主、高效的立法机制，既要考虑到立法调整对象，合理界定其权利和义务，也要对立法的成本效益、实施效果以及经济、社会、环境的影响进行综合评估。成本收益分析作为一项重要的规制工具，在欧盟行政法中得到了广泛应用。成本收益分析是对拟议规制政策或其他法律行为可能产生的经济、社会和环境影响进行系统分析、评估的机制与过程。有效地运用成本收益分析，可以使政府在不同的备选方案中做出最优选择；改善行政立法的透明度和公众参与度，进而提高行政立法质量。通过思考和评析欧盟成本收益分析的理念制度，以期对我国构建行政立法成本收益分析制度提供借鉴作用。

【关键词】行政立法 规制影响评估 成本收益分析 行政程序

【中图分类号】D922.1 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.17.010

成本收益分析（Cost Benefit Analysis）是指对拟议规制政策或其他法律行为可能产生的经济、社会和环境影响进行系统分析、评估的机制与过程；是使规制过程更加开放、透明，提高规制质量的工具。成本收益分析最早运用于美国，目前西方许多国家都建立了以成本收益分析为主的规制影响分析制度。在欧盟行政法中，成本收益分析是规制影响分析的主要评估方法之一，由于篇幅限制，本文将以成本收益分析制度为主体进行研究讨论。

行政立法成本收益分析的概况

成本收益分析制度最早起源于美国，欧盟成本收益分析制度既有对美国制度的借鉴（横向），也有对一些已经先行实施的成员国（英国、荷兰等）的规制改革的吸收和发展（纵向）。欧盟委员会在1990年进行了内部市场规制措施简化项目，加强规制措施的事后评估，提高规制质量；1997年进行了商业市场环境优化项目等；2003年实施综合影响评估体制，综合评估拟议规制的经济、社会和环境影响；2006年对影响评估指南进行调整，提出了使用成本收益分析的具体形式，并规定拟议规制需要针对各種不同的规制选择进行影响评估；[1]2009年对影响评估指南进行大幅度修改，对法律、监管与市场之间的关系进行了界定，建立了一个完整统一的规则政策评估制度架构；2010年颁布了进行“智慧规制”的战略，提高了法律法规和政策的科学性、有效性和前瞻性。

行政立法成本收益分析的制度框架

欧盟规制影响分析包含多个不同的分析主体，拟议规制主要由欧盟委员会的各个总署机构负责起草和提交。影响评估委员会负责审查规制影响评估报告，不同的总署将拟议报告提交影响评估委员会，影响评估委员会进行审议后提交欧盟委员会。

欧盟将规制政策影响评估分为三个阶段：确定拟议规制的经济、社会和环境影响；对重大影响进行货币化和量化分析；对不同的规制政策进行对比评估。[2]对规制政策的成本收益分析，关键在于该规制对各项要素成本和收益的界定。成本收益分析主要包括以下几种计算方法：局部均衡分析，一种经济学分析方法，是指在假定其他市场条件不变的情况下，评估分析单一或部分市场的供求与价格之间的关系或均衡率；[3]标准成本模型，是指行政机构提供标准的数据，用于显示利益关联方遵从规制政策需要付出的成本；遵从成本模型，是对标准成本模型的扩大化和具体化分析，用于研究规制措施对利益关联方造成的实质遵从成本；“支付意愿”的方法，欧盟行政机构在评估和分析规制政策的收益时，通常会用到这种方法，假设收入可以代表福利和效用，而规制的收益为公民愿意为政策变化付出的收入；[4]偏好显示模型，是通过计算公民的选择习惯来评估规制的收益，主要包括旅行成本模型、特征价格模型、避免行为模型和损失成本模型。

行政立法成本收益分析的性质及功能

成本收益分析的理论来源于福利经济学，用于比较公共产品的社会总成本与总收益，通过比较其全部预期成本和收益来评估不同方案。早期学者认为，成本收益分析来源于“帕累托最优”，但该理论标准过于严格而与现实社会脱节。[5]当前学者更倾向于认为成本收益分析的理论来源于经济学家卡尔多-希克斯：只要社会总收益大于损失，即为有效率，可以为社会带来福利。[6]经合组织认为成本收益分析是一种基于信息基础之上的分析方法，用于评估拟议政策措施可能需要的成本、导致的影响后果和副作用。[7]成本收益分析是用科学专业的方法，基于事实调查和保持中立的态度，对行政机关拟议规制的正面或负面影响进行系统评估，从而为决策者提供信息的一种规制工具，具有科学性、辅助性和实体性三种特性。

欧盟认为成本收益分析可以准确地估算出拟议规制将会带来的影响，是行政机关规则制定的知识来源；同时又可以保证欧盟的开放与透明。成本收益分析得到广泛应用，一方面是其适应了规制缓和的需求，另一方面是经济分析方法学思潮在规制与行政法领域充分应用的结果。[8]有效地利用成本收益分析可以提高政府规制质量，适应更好规制、智慧规制的发展需求。从成本收益分析追求的实体目标来看，其主要作用在于：第一，成本收益分析可以使政府对拟议规制带来的影响进行深入了解，包括成本影响和收益影响，从而提高资源配置效率，有效界定权利、分配正义；第二，成本收益分析可以整合实现政府规制所期望的多个目标，以一个整合框架的形式来确定各种规制的影响与联系；第三，成本收益分析可以增强规制的正当性，有效提高政府公信力。目前多数国家的规制影响分析大多是对行政规制可能导致的成本与收益进行估算，进而从不同的规制方案中选取收益最大、效率最高的。[9]

尽管成本收益分析得到了广泛运用，但在适用时也遭遇了诸多批评。首先，成本收益分析需要将规制的要素量化和货币化，进而得出社会净收益。其次，成本收益计算方法是支付意愿或者接受意愿，而二者都部分取决于收入，因此可能会出现高收入者支配成本收益分析，从而导致分配正义的伦理方面的问题。[10]最后，成本收益分析是对传统价值评判标准的一种挑战，其源自市场经济效率的理念忽略了对社会公平的考虑。成本收益分析方法在具体运用层面也存在一些明显不足：昂贵的操作成本；成本收益分析方法本身存在着技术性的争议，包括立场问题、生命价值估算问题；行政部门的政治环境存在争议，不同的行政部门会有不同的价值偏好和政治目的，不可避免地造成成本收益分析结果的偏差。[11]

总体来看，针对成本收益分析的质疑主要存在于理解性和适用性两个方面。之所以存在理解性方面的质疑，是因为批评者简单地认为成本收益分析是一种简单的经济学计算方法，且对规制决策具有很大的影响力等。而针对适用性方面的质疑，不是简单地放弃量化分析，而是需要加深对其缺陷的理解，行政机关需要不断改进和调整解决应用难点。OECD的报告认为，成本收益分析对规制的作用在于分析而非简单地计算，其对规制的质疑、理解以及对假设的探索才是对决策者最重要的贡献。

对我国行政立法成本收益分析制度之启示

成本收益分析制度的出现是为了应对规制膨胀、规制负担、市场失灵以及规制失灵等问题，推动规制改革，降低规制成本，提高规制效率和改善规制环境，从而实现更好规制。我国政府的法规制定和政府监管同样也存在着行政资源浪费、规制政策优先排序错乱和忽视规制政策潜在的影响等问题。[12]近些年来，由于规制影响评估工具匮乏，我国在食品安全、环境保护、网络平台等领域制定了一些不够科学、质量低且难以执行的规制政策，如北京市烟花爆竹禁燃修改、证监会的股市熔断机制暂停、交通部网约车规制草案等。

我国对成本收益分析制度的应用还处于探索阶段，[13]无论中央文件还是地方性规定都存在着建议性条件，没有强制的规定、零散的低层级规定以及没有系统、可操作性的规定。究其原因，首先，存在一些认知方面的抵制，认为成本收益分析简单地将规制政策进行量化和货币化，无法公平地进行衡量；其次，我国的成本收益分析制度没有系统制度下的保障，美国、欧盟等国家或组织都依靠法律、法规，为成本收益分析制度提供了系统的制度性保障；最后，成本收益分析需要完整的技术、数据等配套支持。[14]

我国应当在吸收和借鉴欧盟、美国等规制影响评估制度的基础上，结合中国的社会、文化、经济等实际情况，对成本收益分析进行本土化改造。从宏观层面上需要关注：确立规制影响评估制度的法律地位，保证其强制执行力；设立独立的规制影响评估机构，保证其独立性和专业性；建立一套完整的评估前的准备、评估中的程序以及评估后的监督的系统化理论体系。[15]从具体层面上需要关注：建立規制影响分析的原则、程序、方法及评估指标；建立数据和技术等外部评估支撑；注重利益关联方的参与和公众咨询制度的完善。[16]从欧盟的发展经验来看，规制影响评估制度的建立是一个漫长、复杂和渐进的过程，在政府规制实践领域，我国规制影响评估制度的应用还有很长的路要走。

成本收益分析起源于美国，引入欧盟之后经过十多年的改进、完善和吸收，逐步形成了较为成熟的规制影响评估制度，对促进欧盟更好规制和智慧规制改革有重大意义。成本收益分析在欧盟的广泛运用，提高了行政立法的科学性、合理性以及规制质量；同时，分析过程的公开、透明以及公众的广泛参与，有利于推动行政机构与社会的互动，提高行政立法的民主性。我国可以借鉴欧盟对成本收益分析制度的引进与融合的经验，建立以成本收益分析为主的规制影响评估制度。我国目前行政立法的焦点局限于立法权的合法性和立法程序的正当性上，法律规则效果的经济分析还未有效应用。欧盟行政法中的成本收益分析制度对我国政府规制改革而言有着重要的借鉴意义。

注释

[1]Andrea Renda， "Impact Assessment in the EU： the State If the Art and the Art of the State"， Center for European Policy Studies， 2006， p. 1， also EU Impact Assessment Guidelines 2006， Part 3， pp. 16-46.

[2]COM （2005） 531 final， p. 11.

[3][4]Andrea Renda， "Assessing the costs and benefits of regulation"， Study for European Commission Secretariat General， 2013， pp. 50-56， 90-92.

[5]Pareto-Efficiency，是指集合体效最大化，即生产资料的使用和重置都无法使任何人的境况都变坏而至少一个人变得更好。

[6]金成波：《行政立法成本收益分析制度研究——以美国为例》，北京：中国法制出版社，2016年，第21～25页。

[7]OECD， Improving Policy Instruments through Impact Assessment， 2001， p. 10.

[8][10][11]高秦伟：《美国规制影响分析与行政法的发展》，《环球法律评论》，2012年第6期，第97、101～102、103页。

[9]高秦伟：《行政许可与政府规制影响分析制度的建构》，《政治与法律》，2015年第9期，第66页。

[12]赵雷：《行政立法评估之成本收益分析——美国经验与中国实践》，《环球法律评论》，2013年第6期，第134～136页。

[13]早期的探索包括国务院发布的《国务院关于行政立法举行听证会的意见》《全面推进依法行政实施纲要》《国务院关于加强法治政府建设的意见》和《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》等，初步提出了对行政立法要积极使用成本收益分析制度；地方性法规包括海南省的《关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》、重庆市的《重庆市政府重大决策程序规定》和山东、江苏、湖南等省的《行政程序规定》等。

[14]冯玉军：《法律的成本效益分析》，兰州大学出版社，2000年；蒋红珍：《政府规制政策中的成本收益分析》，《浙江学刊》，2011年第6期。

[15]高秦伟：《行政许可与政府规制影响分析制度的建构》，《政治与法律》，2015年第9期，第66～70页；席涛：《立法评估：评估什么和如何评估（上）——以中国立法评估为例》，《政法论坛》，2012年第5期。

[16]汪全胜：《日本的立法后评估制度以及对中国的启示》，《中州学刊》，2009年第5期，第90～92页。

责 编∕刁 娜