加强对公租房运营监管的探索与思考

2018-10-18王莲琴

上海房地 2018年9期

文/王莲琴

按照国家对上海发展的战略定位，至2020年，上海将基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市，而聚集并留住为城市发展作出贡献的各类科技、创新和建设人员是实现城市发展战略目标的重要保障。《上海市住房发展“十三五”规划》指出，“十三五”时期（2016-2020年），“预计新增供应各类住房12750万平方米、约170万套，其中市场化住房8250万平方米、约115万套，包括商品住房4000万平方米、约45万套和租赁住房4250万平方米、约70万套，租赁住房供应套数占新增市场化住房总套数超过60%；保障性住房4500万平方米、约55万套”。到2020年，基本形成符合市情、租购并举的住房体系，实现住房总量平稳增长、住房价格总体稳定、住房困难有效缓解、居住条件明显改善、管理能级显著提升的总体目标。

2017年底，全国住房城乡建设工作会议在京召开。会上对2018年工作任务作出部署：要推进国有租赁企业建设，充分发挥对市场的引领、规范、激活和调控作用，支持专业化、机构化住房租赁企业发展，加快建设政府主导的住房租赁管理平台，加快推进住房租赁立法，保护租赁利益相关方的合法权益。2018年，上海市计划开工和转化的新增租赁房源20万套，新增代理经租房源9万套，按照“市区联手、以区为主”的原则，徐汇区2018年度计划新增供应租赁住房7500套，新增代理经租房源4050套。要实现这一目标，必须牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，聚焦住房市场体系和保障体系，大力培育发展住房租赁市场。

公共租赁住房运营公司，作为政府投资设立的负责公共租赁住房投资和管理的专业运营机构，在建立健全区域住房租赁制度、探索住房租赁居住模式、促进城市保障性住房体系健康发展中承担着重要责任。本文通过分析上海公共租赁住房运营机构近年来运营情况，对其房源筹集、分类准入审核、租金收缴及退出机制等方面的监管模式进行思考，研究其切实有效发挥国资企业在住房业务上应发挥的引领和带动作用，探索建立一套行之有效的规范化运营监管制度，确保公共租赁住房公平分配、政策高效运行，实现让“夹心层”群体“居者有其屋”的宗旨目标。

一、分析问题，寻求解决办法

公共租赁住房运营公司在租赁住房运营管理、代理经租、收储社会房源等方面进行了探索。为进一步规范房屋租赁市场、引领代理经租行业发展，他们结合《关于做好2017年住房保障跟踪审计相关问题整改工作的通知》（徐房管〔2018〕39号）要求，对公司存在的廉租实物配租房源被占用、部分保障性住房空置未用超过一年、部分廉租房实物配租家庭租金存在欠缴现象等情况进行了分析，发现问题主要出在如下几个方面∶

其一，房源供应量与需求量匹配问题。徐汇区2018年度计划新增供应租赁住房7500套，新增代理经租房源4050套，公租房源增量迅速放大，而存量保障性住房却仍存在空置未用超过一年的现象。这表示存在收储的房源（房型、面积、租金价格、地理位置等）是否适合租房者需求的问题。

其二，代理经租收储房屋价格、租金价格制定问题。上海市公共租赁住房的租金价格是在市场价格的基础上，按照“保本微利”的原则，由公租房运营公司根据房型、面积、区位等因素综合评价或请专业评估机构评估后，以略低于市场水平确定的。此外，公共租赁住房作为保障房体系中的重要一环，在确定租金时应严格贯彻“充分保障”的宗旨，以减轻“夹心层”人群住房支出压力，体现国家给受保障群体的福利。同时，代理经租公租房的租金定价更侧重于“市场导向性定价”，因为存量住房业主更关心租金收益，如远低于市场租金，则会选择拒绝与政府合作。而如租金价格随市场价格提升，则会造成承租户欠租或提前毁约现象。

其三，运营管理成本、房屋维修费用及折旧成本的来源及后续还贷问题。公租房面

向中低收入阶层，租金低于市场租金，且在运营管理中需要耗费大量人力财力，即使有财政补贴，也难以实现自身的资金平衡。此外，分散式代理经租房源，需要按规定标准进行统一的装修配置后方可租赁，前三年基本难以获得盈利，后期盈利水平需视运营规模及期限而定，总体利润水平较低。以H公司为例，其自有产权的定向租赁住房，收缴的租金不足以覆盖管理成本及房屋的折旧成本，导致2017年出现亏损现象。2018年，虽然预计将增加 “龙南佳苑”共两千余套公租房的出租收入，但根据市公积金中心要求，项目在未还清贷款期间的租金收入必须全额纳入公积金监管账户。而项目日常运营的管理费用，以及交付运营后管理系统软硬件升级、商业设施改造、公共空间装修、家具设备采购等，预计将发生约2000万元的费用，在最近5年内均无法在租金收入中列支。由于目前由公租房管理的配套商业运营模式尚未成熟，难以形成反哺，公司2018年预计仍将亏损。长此以往，必将影响公租房运营平台的后续发展。

其四，房源和租户各自的退出机制问题。虽然目前上海公共租赁住房的退出机制中已规定了相应的惩罚条款，但现实执行中却存在承租人隐瞒真实收入和住房状况、管理方缺乏有效的租户收入统计与监管机制的情况。这些都将导致退出机制的不顺畅。

因此，建立健全个人信用体系，加强与承租者单位、税收、银行等部门的沟通联系，充分利用社会监督机制的力量进行监督势在必行。同时，要通过公共租赁住房信息服务平台及时掌握配租人信息，并按期进行信息评估，从而评判是否延期或退出。此外，要建立分级房源数据库，按照租金高低，适时合理地为退出者提供合适房源，真正做到“应保尽保，应退尽退”，确保房源的有效利用，发挥公共租赁住房保障低收入群体的作用。

二、厘清概念，才能实现合理保障、公平分配

根据住房和城乡建设部、财政部、国家发展和改革委员会联合印发的《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保〔2013〕178号）的规定，从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房，但在准入标准上仍存在区别，只有厘清概念，才能实现更好的管理。

公共租赁住房，即由政府投资或提供政策支持而建设、收购或长期租赁的，限定标准、供应对象和租金水平的租赁型、保障性住房。其保障的对象是“夹心层”群体，包括无房的大学毕业生、引进人才和其他住房困难群体。公共租赁住房不以营利为目的，其面积、房型、装修标准等由政府限定。以H公司为例，目前其公共租赁住房有“田东佳苑”、“龙南佳苑”、“馨宁公寓”等，其中包括部分代理经租房源。

廉租房，指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供的社会保障性住房。廉租房的分配形式以租金补贴为主，以实物配租和租金减免为辅。

公租房运营公司必须根据政府制定的准入标准和保障水平，建立动态调整机制，坚持廉租住房以货币补贴为主，对符合条件的申请家庭实行“应保尽保”，做好托底保障。同时，根据公共租赁住房政策，运营公司只有坚持 “规模合理、以供定需、聚焦人才、循环使用”的基本原则，才能在本市科创中心建设中为各类企事业单位解决青年职工、引进人才阶段性住房困难提供支撑与保障。

三、拓宽思路，多渠道筹集各类公租房房源

（一）目前的公共租赁住房筹措方式

1.政府投资新建。“龙南佳苑“作为徐汇区实施人才优惠政策的一项重要项目，大部分建设资金由政府提供，结合部分通过区属国有企业贷款的方式建设完成，产权归属国有，委托公租房运营公司进行管理。该项目建立“1+5”人才公寓工作机制，力求优先保障本区重点产业、重点单位中住房困难的青年职工，优先安排本区重点人才入住，为产业管理部门招商、稳商提供了有力支持。

2.代理经租房源。充分挖掘利用社会各界资源，按公租房限定标准将居民富余的存量房产（以中小户型为主）或企业闲置房产，由政府或公租房运营机构根据房型、面积、区位等因素综合评价或请专业评估机构评估后，以略低于市场水平确定租金价格，与产权人或产权单位签约后收储为公租房房源，在政府指导下，按照“保本微利”的原则，面向中低收入群体开展租赁业务。公租房运营公司通过对区域内供需情况的具体排摸，在收集相关数据并进行数据分析的基础上, 有针对性地进行收储，以满足不同租户多样化的需求。收储存量房用于公租房，可以减少新建公租房数量，缓解政府财政压力。2015年，H公司与徐汇区长桥街道合作，抓住整治群租的契机，探索在动迁安置房小区收储居民闲置住房作为公租房的路径，并按照公租房的标准对收储房源进行统一装修后，以公租房的形式出租给辖区内企业员工，受到了区域内企业的青睐。

（二）正在探索中的公租房筹措方式

1．金融创新研发。2018年1月9日，上海市政府分别与国家开发银行、中国建设银行在沪签署《发挥开发性金融机构优势推进上海市住房租赁市场建设合作备忘录》和《推动上海市住房租赁市场发展战略合作备忘录》，将在重点项目授信、综合金融服务、金融创新研发等领域加强合作，发挥金融机构优势，通过多渠道筹措资金，克服地方政府财力不足的问题，以满足保障房项目建设资本金需求，推动住房租赁市场发展。H公司借助集团平台，与万科和建设银行达成战略合作意向，万科和建设银行将在租赁住房全生命周期的建设管理和资金支持方面提供有效保障。

2．盘活国企存量低效土地资源。2018年1月15日，国土部部长姜大明在全国国土资源工作会议上表示，将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，探索盘活非房地产企业自有土地、农村集体经营性建设用地的措施。尤其是在城市更新过程中，积极保障原有大量的工业用地、仓储物流用地使用权人的合法利益，从而减少政府拆迁、收储再出让环节的社会矛盾，提高这些低效土地使用权人参与盘活存量土地二次利用的积极性，有效缩短土地供应周期。与此同时，房地产开发企业也可以提前介入土地转性开发，降低土地成本，建成后由公租房运营公司进行专业管理，这样对调节市场房屋价格和租金价格将起到积极的作用。目前，H公司已依据区域发展导向，结合各产业功能区定位和需求，因地制宜地着手对区域内可利用土地、老旧厂房、酒店宾馆等资源进行挖掘整合，改建和新建公租房或社会租赁房项目。

四、积极探索，建立健全监管机制

随着前期大规模投资建设的公租房陆续交付使用，对租户和房屋的后期运营管理和使用监督面临着日益严峻的挑战。基于公租房的公共所有和社会保障属性，交付使用后的运营和使用监管将是“十三五”时期住房保障工作的重点，后期运营管理的效果将决定公租房制度的成败。借鉴美国、德国、新加坡和中国香港等国家和地区的保障房管理经验及近年来国内各地的实际运作经验，已初步形成了一些富有指导性的制度和规范，但还需在未来实践中不断加以完善。

公平合理的准入机制、科学合理的运营管理机制、顺畅有效的退出机制，是确保住房困难家庭获得实惠的关键所在，也是公租房实现可持续发展的基础。因此，规范准入审核、严格租赁管理、加强使用监管、健全退出机制、切实防范公租房和廉租房的转租和改变用途等违规行为是公租房运营公司必须考虑的问题。

（一）提高认识，增加自我管理意识

运营公司要充分认识发展住房租赁市场的重要意义，多方面、多层次地开展宣传教育，特别要加强中低收入人员对租赁住房的认知，使公众能够领悟公共租赁模式的内涵和优势，培养承租者自我管理、互相监督的意识，共同解决问题，监督违规行为。建议成立“租户委员会”，发挥承租者在公租房社区管理中的自治自律作用。同时，还要进一步加快培育租赁从业人员的管理水平，增强政策把控力度。

（二）优化环节，提升操作规范透明度

按照“资源可视化、营销市场化、服务规范化、决策科学化、监管智能化”的租赁房运营全流程服务管理要求，加快推进住房租赁公共服务平台建设，运用信息化手段优化住房租赁公共服务，规范住房租赁市场秩序。同时，要严格按照《徐汇区区筹公共租赁住房申请对象准入标准（试行）》（徐府发规〔2017〕1号）及《徐汇区区筹公共租赁住房申请审核工作实施办法（试行）》等文件要求，坚持“公平、公开、公正”原则，严把准入关、退出关，提高窗口效能，规范操作流程与操作行为。

（三）有效控制，做好财政资金投入及预算管理工作

要确保政府投入资金、补贴资金的合理使用，加强对日常运营管理费用、商业设施改造费用、代理经租装修费用的预算管理，精确分析公司的盈利及偿债情况，及时做好财政预算资金的申请工作；要严格控制公租房、代理经租收储房源的装修标准，建立日常维护、维修制度及使用损坏物品的评判标准，明确管理方与承租方的责任与义务，公平合理地承担维修费用；确定租金定价时，应以市场租金为导向，同时考虑出租人、承租人以及公租房公司、政府财政等各方利益，坚持“市场定价、分档补贴、租补分离”原则，建立合理的租金收缴和增长调整机制，实现运营收支平衡，确保公司正常运行。

（四）加强联动，建立日常监督管理体系

加强公司与属地街道居委、业委会和物业公司等单位和机构的联动，充分发挥街镇等基层组织作用，推行住房租赁网格化管理，及时掌握租户动态，适时启动退出机制，切实防范群租、转租等违规行为，做到未雨绸缪，提升租赁服务管理水平。同时，要积极推动区域化党建工作向居民区延伸，探索建立党建服务站，充分发挥居民区党组织在社区各项工作中的领导核心和战斗堡垒作用，增强居民区党组织整合、统筹、协调社区资源的能力。

（五）竖立标杆，提供专业化物业管理

充分发挥专业物业管理公司的作用，推进信息化管理技术，推行门禁卡与ID卡制度与租赁管理系统联网，准确掌握租赁房屋的使用情况；坚持以人为本、民生优先，不断提高租赁住房精细化管理服务水平。对诸如“龙南佳苑”等独立的公租房住宅小区，应着眼于租住人群的基本特征和需求，综合考虑商业配套的业种、业态设置和价格服务等因素，有条件地引进配套商业，从而提升租赁住房生活配套功能。同时，要密切关注社区精神文化需求，努力打造有温度、有文化、能充分感受和分享生活的新型住宅社区，为在徐汇工作的年轻人营造有形的物质家园和无形的精神家园。