上海租赁住宅发展初探

2018-10-18邵明浩

上海房地 2018年9期

文/邵明浩

租赁住宅市场近期受到社会各界的广泛关注并引发热议。作为一种新生事物，租赁住宅究竟如何定义？在“房子是用来住的，不是用来炒的”要求下，租赁住宅如何与之前的政策做好衔接，做好机制设计？本文从供给侧的角度出发，从基本概念区分入手，在规划、土地、运营管理等方面，提出各方所关注的问题并寻求解决思路。

一、租赁住宅的基本情况

一般而言，广义的租赁住宅泛指以租赁关系为纽带的各类住宅形式，大体分为以下三类：

第一类，以社会救济为主要属性的租赁住宅，主要是指廉租房,即“救济性租赁住宅”。

第二类，市场化、商品化的租赁性住宅，包括个人产权的出租房屋、酒店式公寓、公寓式酒店等，即“商品性租赁住宅”。

第三类，以满足具有一定流动性的人群短期居住需求为导向的，具有一定社会保障属性的租赁住宅，包括传统的各类人才公寓、公租房以及目前在重点城市试点推进的租赁住宅。

（一）政策背景

国内租赁住宅事业的部署工作从提出至今已经经历三个阶段：第一阶段是中央层面的政策引导，主要集中在2016年年中。2016年5月4日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议确定，发展住房租赁企业，支持利用已建成住房或新建住房开展租赁业务。2016年6月3日，国务院办公厅印发《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，全面部署加快培育和发展住房租赁市场工作，在培育市场供应主体、鼓励住房租赁消费、完善公共租赁住宅、支持租赁住宅建设、加大政策支持力度和加强住房租赁监管等方面提出了具体的政策措施。第二阶段是地方政策响应，主要集中在2017年7月中旬之前。由一线城市领衔，2017年7月7日颁布《上海市住房发展“十三五”规划》，2017年7月10日发布《广州市人民政府办公厅关于印发广州市加快发展住房租赁市场工作方案的通知》，2017年7月11日发布《北京住房和城乡建设发展白皮书（2017）》，三城市均对本地区发展租赁住宅作了具体的政策规定，使中央层面发展租赁住宅的政策要求在上述城市得到响应。第三阶段是中央明确选取部分人口净流入的大中城市开展试点工作，以2017年7月20日住建部等九部委的《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》为起点，租赁住宅在部分大中型城市进入了落地实施阶段。

（二）非救济性租赁住宅的土地类型

1．酒店式公寓。2012年《上海市住房保障房屋管理局、市规划国土资源局对公寓式酒店、酒店式公寓、公寓式办公楼等问题作出解读》中对酒店式公寓的定义是：酒店式公寓属于居住建筑，土地使用分类为住宅用地，房屋用途为居住，土地使用年限为70年。

目前，几乎没有销售型的酒店式公寓项目，有交易记录的项目要追溯到2008年，当时位于静安区的楼盘静安紫苑推出三百余套酒店式公寓（住宅产权）全部零售，后将其中九十余套位于一栋建筑中四层至二十九层的物业整合为服务公寓——静安紫苑酒店式公寓。该酒店式公寓土地来源为非招拍挂的其他类型出让土地。

从土地角度看，在招拍挂制度实施前，由于拿地成本较低，部分有物业经营经验的开发企业会通过开发酒店式公寓的方式实现兼顾短期出售收回成本和长期持有形成稳定收益的目标，所以会出现真正的酒店式公寓（住宅产权）。而招拍挂制度实施后，随着商品住宅价格的上涨带动住宅用地竞拍价格的上涨以及更加低廉的商办用地也获准开发类住宅产品，新增酒店式公寓（住宅产权）产品在市场上基本消失。

2．公寓式酒店。2012年《上海市住房保障房屋管理局、市规划国土资源局对公寓式酒店、酒店式公寓、公寓式办公楼等问题作出解读》中对公寓式酒店的定义是：公寓式酒店属于旅馆建筑，土地使用分类为商服用地，房屋用途为旅（宾）馆，土地使用年限为40年。

在上海土地招拍挂的记录中，出让的涉及旅馆和宾馆的用地仅为十余幅，且多位于青浦、崇明等风景区内，可见上海的公寓式酒店总量非常小。

3．个人产权的出租房屋。个人产权的出租房屋是目前上海租赁住宅体量最大、市场化程度最高的一个类型。个人产权的多样化，也造成了此类房屋土地类型的多样化。

（三）非救济类租赁住宅的物业形态

根据上海对酒店式公寓、公寓式酒店的定义，两者的物业形态功能差异体现在：酒店式公寓虽然属于酒店式管理，但其本质是住宅；公寓式酒店虽然按照公寓式或者单元式房型进行设计建造，但其本质上仍是酒店，不属于住宅，按照相关规定不得分套销售。

在个人产权的出租房屋中，商品住宅和类住宅的产品形态有较大差异。商品住宅无论外立面还是内部设施均按照居住功能设计。而类住宅中一楼大堂商务色彩浓郁，大多数项目按商业用水电费用缴费且不通煤气。同时，类住宅产品中居住与办公混合，也让此类物业的人文形态更加混乱。

二、租赁住宅发展中出现的问题

（一）土地管理需厘清思路

1．新增土地需处理好政府与市场的关系。上海大力推进租赁住宅的相关工作，其核心目的之一是留住促进上海发展的各类人才，让上海继续保持全国的人才高地地位并逐渐成为世界各国人才竞争的舞台。为实现这个目的，让人才在上海“有处落脚”是一个必要的条件，这其实是上海人才社会保障的一个组成要素，需要政府积极参与。而另一方面，对于租赁住宅，上海又希望借助市场的力量实现资源的有效配置。因此，在土地出让方面会有定向出让与招拍挂两种方式供政府选择。两者各有利弊：定向出让虽然便于管控，但政府需要承担许多责任，这与简政放权的发展思路不符；招拍挂方式固然利于市场调控发挥作用，但容易推高租赁住宅用地价格，导致市场参与热情不足。同时，租赁住宅在运营环节采取纯市场化的行为或也有违上海对人才吸引提供保障的宗旨。所以，政府采取何种土地管理思路需要进一步加以明确。

2.存量土地资源转换需要政策通道。《上海市住房发展“十三五”规划》中，对于租赁住宅有具体的数量指标，即要达到70万套，这一指标仅仅依靠新增土地供应是无法实现的，还需要进行大量存量土地和存量建筑的改造使用。其实，上海目前多类物业均有转换成租赁住宅的基础和需求。例如，已批未建、已建未售的各种类住宅产品，其产权集中在开发商手中，规划业态也更加接近于住宅产品，要最大化利用这些产品，需要建立相关的政策通道。又如在上海城市更新中，工业104、195区块需要产业升级甚至整体转型，其利用部分土地建设安置园区内人才的租赁住宅也需要更加明确的政策导向。

（二）建设标准有待细化

客户定位决定了物业建设的品质，根据2017年7月24日上海成交的两幅租赁住宅用地的目标客户群定位——“重点科研单位、高校和重点企业引进的全球顶尖科学家、高级专家和领军型人才等重点高端人群”——可知，物业建设标准应满足高端人士的需求。按照此类群体目前多居住在高星级酒店以及高规格的酒店式公寓的现实状况，我们可以看到高端人士对高规格的酒店式公寓的需求如表1所示。

表1 高端酒店式公寓雅诗阁配套设施

然而，在《上海市住房发展“十三五”规划》中，对于租赁住宅规划建设70万套的指标无法被高端人才所全部吸纳，随着租赁住宅建设规模的迅速扩大，租赁住宅会逐步放低门槛。在满足了高端人才需求后，对于上海同样需要的中档人才，以目前在售的高端类住宅产品进行客群类比也是比较合适的。如以某企业在上海真如地区打造的高端行政公馆（类住宅）为例，2016年下半年推盘最高售价已经达到5万元/平方米，其配套的软硬件设施基本满足中档人才的需求，具体如表2所示。

表2 某高端项目的配套设施

当然，租赁住宅由于规划的体量巨大，还有继续向下一个层次覆盖的能力。例如对于重点院校毕业生、上海紧缺行业领域基层人才，可能采取上海传统公租房的建设标准。如何在各个区域之间平衡不同建设标准的租赁住宅，也是需要统筹考虑的事情。

（三）缺乏全生命周期管理工具

目前，上海工业用地领域已经实施了精细化的全生命周期管理，经营性用地也出现了重点地块个性化的全生命周期管理案例，兼顾保障性和经营性的租赁住宅被纳入全生命周期管理也将成为必然。然而，由于运营主体不明确，市场化程度、客群档次均存在显著差异，租赁住宅的全生命周期管理不能完全复制之前的经验。因此，租赁住宅的全生命周期管理会更加复杂、更加个性化。从土地管理角度看，未来租赁住宅需求的波动性，造成租赁住宅用地使用年限与普通工业用地相同，有缩短的趋势，这就要求在土地管理方面要设计一套评价指标，进行分阶段监管。在物业管理方面，租赁型住宅的申请人审核和物管体系建设目前依然是空白。租赁型住宅目前在上海刚刚提出，后期如何运营也对精细化管理提出了更高的要求。