中等城市有机更新的思考

■ 陈 沉

所谓城市有机更新，就是将城市视为一个有生命的有机体，通过符合城市发展规律的新陈代谢，完善基础设施，健全城市功能，拓展发展空间，提升城市品质，改善人居环境，消除城市隐患和诟病，解决历史遗留问题，传承、延续、弘扬城市记忆、历史文化和城市精神。总体目标是强化城市的历史记忆、历史遗存、历史情感，注重老城区人文关怀，协调推进新老城区融合发展，解决新老城区发展不平衡、不充分的矛盾。核心目的是解决、消化、处理历史遗留问题，保障群众根本利益，确保社会大局稳定，为经济社会持续健康发展提供有力保障。

一、中等城市有机更新的必要性

一般而言，中等城市拥有较为完善的教育、医疗、商业等公共服务基础设施，但是同时，也面临着严峻的挑战和一系列亟需解决的问题：

1.公共基础设施欠账多，城市功能亟需完善。城区路网结构不合理，系统性不强，层次功能不明晰，“断头路”多，停车场地缺乏，占道停车问题突出，交通拥堵。污水管网老旧且覆盖率低，城市内河不但没有形成景观，反而成了污水沟。城区教育、医疗卫生、文化体育、社区服务、环卫等公共服务设施远远不能满足需求。

2.城市缺乏风貌特色，人居环境有待提升。城市界面参差不齐，公园绿地、广场等城市公共空间缺乏，侵占河道、山体等生态空间还比较严重。城市景观等公共功能未能充分发挥，建筑天际线、开发建设控制需进一步提升。

3.产业有待升级，发展空间受限。以传统服务业为主，现代服务业水平不高，生产性服务业薄弱，产业发展空间仍需要靠存量建设用地来拓展，成本高，难度大。

4.城市建设遗留问题多,处理难度大。城市建设形成遗留问题多，矛盾复杂，涉及群众人数巨大，而且长久得不到解决，社会不稳定因素极高，极易造成群体性事件。

针对这些问题，借鉴大城市的成功做法，加快推进城市有机更新是有效的解决途径。

二、中等城市有机更新的思路

中等城市有机更新是一项涉及社会、市场主体、政府等各个方面的系统工程，情况复杂，需多方协同工作方能能够顺利推进，实现预期目标。

（一）工作原则

1.政府主导。政府负责城市有机更新规划和政策的制定，主导更新改造运作模式和实施主体的选择，主导征地拆迁和安置工作，着力化解历史遗留问题，对更新改造项目实施全程监控。

2.市场参与。基于政府融资困难、财政资金不足的现实原因，需动员社会资本参与城市有机更新。公开选择投资实施主体，确保投资实施主体有实力、有经验、有责任。积极探索政府和社会资本合作推进城市有机更新项目及公共基础设施建设模式，创新城市有机更新的融资方式。

3.多方共赢。通过开展城市有机更新，实现群众居住条件和环境的改善、城市基础设施和公共服务设施的完善、城市特色风貌的提升、产业结构的优化提升、历史遗留问题的化解、社会的和谐稳定，树立政府亲民为民和一切以人民为中心的良好形象，最终实现社会、市场主体、政府等多方主体共赢。

（二）工作策略

1.整体规划。依据城市总体规划和区域现状，通盘考虑，编制城市有机更新总体规划，明确城市有机更新范围内的城市功能结构、用地性质布局、交通体系、绿地景观体系、基础设施和公共服务设施的布局和规模，明确城市有机更新的重点区域及其更新方向、目标、时序和更新策略，指导城市有机更新有序推进。

2.统筹平衡。经济指标是否平衡是更新改造项目能否吸引社会资本进入的前提。为实现经济指标平衡，只有将改造成本高的地块与改造收益大的地块统筹考虑连片开发。由于更新改造项目成本巨大，仅靠土地出让收益往往也很难实现经济指标平衡，还需要通过土地一、二级市场联动，靠土地二级市场开发收益来弥补以实现平衡。

3.成片推进。综合考虑更新改造的区域基础设施配套及公共服务完善、产业发展、更新改造的经济指标平衡，以成片开发的方式，打包一个或多个地块项目，保证开发空间资源配置的有效性、城市空间功能布局的协调性和更新改造实施的可行性，促使片区改造开发与城市产业、基础设施、公共服务设施等的协同推进。

4.分期实施。城市有机更新是一项投资巨大、情况复杂、任务繁重的长期工作，需要根据更新改造的需求和实施的条件，在城市有机更新总体规划的指引下，分轻重缓急分期实施。优先安排群众改造意愿强烈、公共服务基础设施亟需改善和历史遗留问题矛盾突出的片区实施。

（三）工作机制

1.市级牵头。市级主要领导牵头成立高规格的城市有机更新工作领导小组，领导小组下设办公室负责日常协调推进工作，建立工作制度，及时对城市有机更新工作涉及的重大事项进行决策。

2.部门联动。城市有机更新项目的顺利实施离不开审批手续的快捷办理，规划、国土、住建等职能部门建立起部门联动机制，优化审批流程，开设“绿色通道”，缩短审批时间，并制定相关专业标准和配套政策，履行相应的指导、管理和监督职责。

3.区级实施。区级政府具体负责辖区城市有机更新项目的组织实施，具体负责城市有机更新规划草案编制、投资实施主体选择、征地拆迁和安置、项目的全程监控。

4.司法保障。城市有机更新工作中的征地拆迁、历史遗留问题的化解、排除一些非理性的人为干扰后，需要纪委监委和检察院、法院、公安等司法部门的大力支持和强有力保障，需要建立城市有机更新工作纪委监委和司法保障工作机制。

三、中等城市有机更新的工作流程

基于中等城市有机更新项目主要依靠社会资本投入的考虑，提出如下工作流程设想：

1.编制城市有机更新总体规划。市级组织编制城市有机更新总体规划，作为统筹城市有机更新的顶层设计。初步梳理城区各土地和建筑物基本情况；筛查有机更新潜力地区，判断与用地情况相适应的有机更新类型及路径，划定统筹片区；明确公共空间、公共设施、交通、基础设施布局要求；研究并提出有机更新推进的政策保障体系、投融资模式和机构设置等建议。

2.筛选拟实施的城市有机更新片区。依照城市有机更新总体规划，统筹考虑更新改造意愿、拆迁安置和开发情况、成本收益平衡、基础设施和公共服务设施配套完善需求、空间边界、地籍权属、规模尺度等因素，区级开展更新改造意愿调查，筛选拟实施的城市有机更新片区，拟定片区范围和具体改造项目，对拟改造区域现状进行详细准确的测绘、调查和基础资料收集，拟定改造项目规划用地性质、开发强度、基础设施和公共服务设施配建的类型、规模。

3.编制城市有机更新片区实施方案。区级组织编制拟实施的城市有机更新片区控规草案，依据相关上位规划要求和现状调查情况，进行经济测算，征求各方面的意见，细化明晰和确定更新改造片区的规划指标和要求。区级组织编制包括片区范围、控规草案、具体项目、经济测算、风险评估、运作模式等内容的拟实施城市有机更新片区实施方案，报经批准后组织实施。

4.公开确定投资实施主体。以城市有机更新片区为单位，区级组织编制公开招商方案，确定投资实施主体资格条件，将建设方案、进度计划、保证金、企业资质和业绩作为招商的重要内容。区级组织公开招商引进资本投入方，确定投资实施主体，签订合作协议。

5.开展征地拆迁和安置工作。双方签订合作协议后，建立共管账户，投资实施方打入足额的征地拆迁费用后，区级组织征地拆迁工作。安置房由投资实施方负责投资建设，区级负责监督安置房建设的进度、质量和品质，主导分配。

6.报批城市有机更新片区控规。按照控制性详细规划报批的相关规定和程序，报批城市有机更新片区的控规，经批准后作为规划部门实施行政许可和规划管理的依据。

7.编制改造项目供地方案。依据经批准的城市有机更新片区实施方案和规划，国土部门编制有机更新片区中各项目的供地方案，确定供地方式、出让底价、配建要求和移交方式等内容，报请批准后实施供地。

8.办理改造项目建设手续施工建设。由投资实施方负责办理改造项目涉及的规划、土地、建设、环保、消防、人防等各项建设手续后，组织施工建设。

9.及时办理项目资金的结算。有机更新改造项目占用的资金量大，为保证项目建设资金需求和顺利实施，依据经批准的实施方案和双方签订的协议，在政府与投资实施主体之间及时进行资金的核算和拨付。

四、中等城市有机更新的创新政策

中等城市有机更新工作必须以完善、可行的政策为前提，通过政策的制定，保障更新工作实施的可行性和规范性。

1.土地政策：首先，参照政府和社会资本合作示范项目的做法，城市有机更新工作项目可以实行土地一二级联动开发。其次，明确城市更新项目根据控规的要求需配建移交给辖区政府的基础设施和公共服务设施采取无偿移交的方式，并作为土地的出让条件之一，纳入土地出让合同管理。在确定土地出让底价时，在地价评估的基础上，充分考虑征地拆迁成本、基础设施和公共服务设施配建成本等因素。第三，城市有机更新项目土地出让金可分期缴纳，一年内全部缴清。第四，城市更新项目的土地出让收入，除计提中央财政外返还给投资实施主体，用于征地拆迁安置、公共服务配套、基础设施建设和化解处理历史遗留问题。

2.规划政策：首先，城市有机更新总体规划和更新片区控规草案，报经批准后，作为实施规划行政许可和规划管理的依据。其次，在符合城市规划、相关技术规范标准的前提下，根据更新片区经济指标平衡的要求，明确可合理确定更新片区的用地性质、开发强度、基础设施和公共服务设施的配套类型、规模和标准。

3.招商准入标准:制定更新改造企业的准入标准，主要从企业实力、项目经验、企业责任心等方面进行规定，如企业地产板块的主营业务收入、企业负债率、旧城改造经验等。

4.税费政策：对纳入城市更新的地块，免征城市基础设施配套费等各种行政事业收费。电力、通信、市政公用事业等企业适当降低经营性收费，并提供优质的接入服务。