精准扶贫中农户“争贫”行为分析

方 菲，靳 雯

(华中农业大学 马克思主义学院湖北省中国特色社会主义理论体系研究中心华农研究基地，武汉 430070)

一、问题的提出与文献回顾

消除农村绝对贫困人口是我国全面建成小康社会的必然之举,精准扶贫即是当前国家层面的政策回应。党的十九大报告明确指出,经过近五年的精准扶贫,脱贫攻坚战已取得决定性进展,6 000多万贫困人口稳定脱贫,贫困发生率从10.2%下降到4%以下,但是面对“精准扶贫、不落一人”的全面小康目标而言,脱贫攻坚任务依然艰巨,扶贫开发的国家治理体系和治理能力仍亟待加强。

在“扶真贫,真扶贫”的扶贫开发原则下,瞄准度精确到户的精准扶贫使农户直接感受到扶贫资源带来的切身利益,政策的帮扶成效也大幅度提升,但实践中也遭遇到农户“争当贫困户”的意外性后果。剩余2 000万贫困人口的脱贫攻坚战,政府到底应该帮扶谁,这既是政策实践面临的困境,也是学界应该追思的问题。

目前学界有关精准扶贫问题的研究,大致可从两个维度区分:第一,基于不同的理论视角开展理论层面的反贫困研究。可行能力理论认为,贫困的本质是权利与机会的丧失导致个人可行能力被剥夺,反贫困的关键在于提升贫困者的可行能力[1];公民权理论认为,公民权利是民事权利、政治权利和社会权利三者的复合,贫困的治理应与公民赋权结合起来,构建长效的治理机制,从根本上解决“顽贫”[2];社会控制理论则将贫困视为一种社会越轨,而对贫困者的扶贫行为则具有对越轨行为进行惩罚和教育的色彩[3];精细社会理论从精准扶贫的制度设计、政策运行、扶贫治理体系构建以及人的精细化等方面展开理论导向的探索[4]。第二,基于治理困境的波及范围,进行实践层面的现状分析、成因阐释和路径优化的探讨。实践问题主要表现为：(1)宏观国家治理层面。“经济新常态”下区域发展带动的减贫效应削弱[5],贫困规模控制引发贫困户在识别及帮扶过程中的排斥[6];(2)微观基层治理层面。县、乡一级实践中的“行政吸纳政治”[7]和资源“精英俘获”[8]造成了扶贫治理的内卷化,“第一书记制度”与“村支书制度”的“双轨”治贫格局中潜藏的造假共谋和形式主义、权利博弈与不合作,削弱了村民自治的权威及力量[9],村干部为中心的微观场域权利寻租干扰,造成村庄“最后一公里”处的瞄准偏离[10]。

从已有的研究来看,相较于精准扶贫其他实践困境的深刻解读,政策动态调整中农户争贫的现象并没有引起学者足够的重视。农户争贫的行为虽由来已久,但精准扶贫背景下对该行为的研究为数不多。在有限的研究中,部分学者借助村民自治视角,构建起国家—村委会—村庄社区的三层分析框架,从国家精准对接贫困户的组织环节入手,对农户的争贫行为进行解释。在此分析框架中,争贫是精准扶贫进行规模控制的必然结果,闹访是有效的争取手段,争贫和闹访对村委会在精准识别中的组织工作造成直接影响,同时间接动摇村委会在村庄中的权威,使争贫问题进一步转化为村庄治理问题[11];另有学者从理性选择视角出发,将国家政策与农户自身共同作用引发的争贫视为韦伯所言的“工具合理性行为”。农户一方面通过制度化行为表达个人意愿,同时也采用激烈的非制度化手段实现自己的利益诉求[12];争贫行为的研究中,也有学者引入权威视角,将重点聚焦于部分农户“为何敢以极端方式抗争”,认为农户的争贫闹访是国家权力向基层蔓延过程中,村庄公共权威缺失的后果,并进一步分析认为,争贫行为引发了政策实践及村庄治理层面的困境[13]。从上述分析中发现,现有关于争贫行为的分析侧重从政策执行、乡村自治、个体理性提供解释框架,忽视了国家制度设计与乡土社会的契合程度对农户个人行为的影响。因此,本文将基于国家与社会关系视域下的嵌入式治理角度,对资源大量输入背景下国家扶贫政策嵌入乡土社会过程中遭遇的农户争贫行为进行解析。

二、分析框架与研究方法

精准扶贫中农户争贫闹访行为的研究,属于政策目标偏离的讨论范围。由于政策的嵌入程度与政策目标偏离紧密相关,因此,本文将重点聚焦国家嵌入式治理下,扶贫政策的嵌入程度对农户争贫行为的影响。鉴于精准扶贫政策在乡土社会的场域中执行,本文将在探究乡土社会通过特定因素影响扶贫政策嵌入、国家嵌入式治理的基础上,分析扶贫政策嵌入对农户争贫行为的影响。

(一)分析框架

嵌入最初源于自然科学领域,本意是指某一事物牢固地插入并结合到另一事物中的过程,而嵌入性是新古典经济学思想扩张背景下,社会学为与之抗衡横向援引嵌入而诞生的新概念。它最早由波兰尼引入社会科学研究领域,用于分析经济体系与社会体系的关系问题[14]。另一位对嵌入性发展产生深远意义的学者格兰诺维特在批判性地看待主流经济学中的“社会化不足”和社会学中的“社会化过度”等问题的基础上,着重强调社会对经济行动的影响,将社会关系纳入到经济行为分析当中,从而把嵌入性研究推向了新的阶段[15]。前者未给出概念的明确界定,后者则通过深入分析将嵌入性细分为关系嵌入和结构嵌入,并从更宏大的意义上,指出行为主体及其所在的网络嵌入于由其构成的社会结构之中,并受到来自社会结构的文化、价值因素的影响,即个人行为受所处社会结构的影响[16]。

本文对于嵌入性概念的使用并非严格遵循二人的界定,而是在相近意义上进行理论迁移,选用乡土场域中的精准扶贫政策为对象将分析链条向外延伸,使嵌入性具有更加丰富和宽广的理论意义。精准扶贫政策在乡土场域中展开,作为嵌入的主体,扶贫政策凭借物质资源、政策优惠,经由国家治理体系逐步嵌入且与乡土社会处于同一关系网络之中,乡土场域对政策嵌入产生直接影响,分析二者的关系并讨论政策嵌入所引发的社会后果,是采取国家干预并进行有效治理的前提。与此同时,扶贫政策与乡土社会构建的关系网络又与政策帮扶农户所处的社会网络相联系,共同形成政策实施的整体结构,因此,乡土场域在对扶贫政策嵌入产生直接影响后,进而又间接影响农户的行为。

当前已有学者研究认为,历经乡村治理实践的不断探索和二元对立式的分析,国家对社会的嵌入式治理过程中,治理主体已转向多元化考量,政府依托权力集中的官僚层级、自上而下的信息传递、权责明确的政策文本和公共规则进行的科层治理,与国家采用半正式行政的治理方法,借由基层准官员凭借地方性规范开展,政府机构仅在纠纷发生时介入的简约治理共同作用以复合治理模式形塑乡土社会的秩序[17]。

在此结构下,扶贫政策嵌入乡土社会受到双重影响:科层治理层面,运动式治理和官僚体制的双重规制与压力背景下,政策下嵌过程中受标准化考评、目标导向等结构性因素的影响,出现政策实施过程中文本的指标化、过度化执行;简约治理层面,社会流动的增加和私人生活的转型使得自我中心式的个人主义获得急剧发展[18],“脸面观”等地方性规范被逐渐消解,政策下嵌过程中受以守礼遵法为代表的地方性知识和以勤劳致富为导向的传统价值观念等文化性因素的影响,忽视了乡土社会当前的贫困文化及农户的脱贫心态;最终,扶贫政策游离于乡土社会之外,形成国家政策与乡土场域的实质性脱嵌。此时,面对大量输入的扶贫资源,逐利性诱发了理性小农的争贫行为(见图1)。当理性小农通过争贫获取到扶贫资源时,便形成广泛的示范效应,附之以其他小农的从众心理,从而引发更多小农的争贫行为。

图1 扶贫嵌入与农户争贫行为的分析思路

(二)研究方法与样本点概况

本文以田野观察中发现的农户争贫问题为出发点,采用定性研究常用的参与式观察、结构访谈完成经验材料的收集工作。笔者依托实习身份融入样本点A镇的日常扶贫工作中,详细了解乡镇从贫困识别到脱贫退出的实际工作流程,通过参加扶贫工作会议,明晰作为科层体系末端的乡镇一级面临的扶贫压力和采取的应对策略;与此同时,对乡镇主要扶贫干事、贫困村村干部、驻村干部、典型剔除农户和普通农户进行半结构访谈。

2017年7-8月,笔者在A镇展开近两个月的田野调查。A镇属于非典型贫困镇,基础设施较为完善,青壮年劳动力大多选择外出务工,家庭由老人照料,致贫原因集中于因病、因学。该镇辖18个行政村,157个村民小组,农业户口10 945户,43 747人。经过2016年的贫困户动态调整,2017年在册贫困户417户1 221人,其中一般贫困户140户511人,低保贫困户237户670人,五保户40户40人。据不完全统计,在精准扶贫政策的推进过程中,该镇由农户争取帮扶、解决农户闹事上访引发的纠纷事件就有近20余起。

三、农户“争贫”行为的具体表现

公共物品具有非竞争性和非排他性,扶贫资源作为公共物品的特性会因相对稀缺且无明确瞄准对象而发生改变。样本点客观上依然存在的公共物品供给不足问题,促使农户通过争夺资源为个人谋利。随着“法律下乡”和“政策下乡”的深入推进,农户对于法律法规、政策文件的知情权得到极大保障,维权意识与利益诉求也显著增强,作为理性小农的他们认同的“理”在于:“精准扶贫、不落一人”既是政府的庄严承诺也是政策执行的风向标,政策覆盖范围内任何一个生活贫困的个人都应得到帮扶,自己也理应包含在内,而积极的争取行动只是维护权益的合理性表达。农户的争贫行为主要通过以下两种方式表达:

(一)显性行动：多次反映情况，群体闹事上访

显性行动即是能够被外界直接观测到其意愿表达的行为。在政策执行初期,扶贫资源相对集中且大规模注入农村,基层政府精准识别的判定尺度不一,学界也并未对资源外溢引发的争贫问题深入探讨,此时农户多采取屡次反映情况和群体闹事上访的显性行为争取帮扶。争贫农户多为未得到资源的非贫困户,目的在于获取贫困户资格。

扶贫政策对于帮扶农户的精准识别,虽然有一整套完备的技术手段,但由于农户家庭生计和收入情况具体量化难度较大,驻村帮扶干部对村庄熟悉度不高等限制因素,最终识别还是要依托于村干部。农户想要争取贫困户资格,最先采用的方式便是向村干部诉苦,反映家庭生计困难,通过多次向村干部直接或间接的反映情况,以求获取贫困户资格。当个人与村干部态度产生分歧协商未果时,农户便将温和式的诉苦反映转变为个人及群体在乡镇或县区一级政府的闹事上访。此时的农户不仅向基层政府谋求扶贫资源,同时用朴素的平均主义心态抱怨村干部在扶贫资源分配中的不公正行为,他们对村干部及驻村干部失去信心,却坚信自己的诉求能够在较高一层政府得到认可,在基层维稳压倒扶贫的工作模式下,激进的闹访行为最终多以基层政府的妥协告终。

“孩子小时候他爸就出了车祸,现在家里老人看病吃药、孩子上学就靠我打工,家庭情况不好这个事情我找小组组长反映过,老人也和村支书说过,评贫困户的时候我们还去过好几次镇扶贫办,都说给我们家评贫困户,后来镇上又说大数据比对我名下有套房,可那个房子是我弟的房,我从来不住……村里和镇上相互踢皮球,就是不想承担责任,我相信向上面找,肯定有人能解决我的问题。”(访谈资料DZ20170718ZF)

(二)隐性行动：违规造假“哭穷”、达标不退系统

隐性行动即是外界无法直接了解其本质意愿表达的行为。政策执行推进到攻坚期,基层政府对各环节的把控较为严苛,学界也开始深入分析争贫引发的实践困境,并尝试提出解决对策,此时临界农户已无法轻易在政策动态调整中通过哭闹手段进入帮扶体系,因此农户多采用违规造假哭穷和达标不退系统两种隐性方式表达诉求。争贫农户多为正在帮扶的贫困户,他们的目的在于延长个人获益期限。

当前对帮扶农户的筛选,依赖技术化指标判定,一方面农户家庭的农业收入用于自给自足,难以采用精准化数字考量,另一方面家庭的务工收入凭借家庭留守成员提供,真伪判定存在较大难度,这就使农户在信息识别中存在造假的可能性。随着政策的推进,对于农户家庭收入的判定居于从属位置,脱贫成效成为关注的重点,已享受帮扶的农户在上级检查中凭借“哭穷”进一步巩固自己的弱势地位,经过帮扶达到脱贫标准后,又通过向村干部和驻村干部突出强调家庭在教育或医疗某一方面的实际困难,希望得到政府持续的救助,申请最后一批脱贫退出帮扶体系。这种贫困户通过刻画“弱势地位”来争贫的隐性行为虽然不易被察觉,但却给基层的扶贫工作增加了难度。

“镇上有个贫困户,家里有两个残疾人,按照‘一户多残’村里已将他纳入贫困帮扶,享受低保、医保,家里还有两个成年劳动力,帮扶之后已经能脱贫……上面来人检查的时候,他就这疼那儿不舒服,总之就是千方百计找理由不愿意退……现在应该让贫困户明确,不能和村里过的好的比,帮扶不是造富,过贫困线就要退。”(访谈资料DZ20170720MFP)

四、农户“争贫”行为的主要诱因

在嵌入性视角下,个人行为受社会结构的影响,即农户的行为受到扶贫政策及其所嵌入的乡土社会共同建构的社会结构的影响。扶贫政策在下沉嵌入过程中,科层治理层面结构性因素引发的政策脱嵌,给农户的争贫行为提供了合法性和可能性;与此同时,简约治理层面文化性因素引发的政策脱嵌,给农户的争贫行为提供了合理性和可行性。因此,结构性和文化性因素共同引发的政策脱嵌是农户争贫行为的主要诱导因素。

(一)结构性因素引发的政策脱嵌

扶贫政策嵌入乡土场域过程中,由于受标准化考评、政策实施等结构性因素的影响,忽视了政策指标与村庄实情的脱节、过度执行与农户需求的脱节,导致政策无法有效地嵌入乡土社会并最终实质性游离于乡土场域之外的现象被称为结构性脱嵌,这种结构性脱嵌进一步诱发农户争贫。

1.指标体系下政策的标准化与农村社会不规则化的脱节。国家扶贫开发迈向精准化的制度调整过程中,要求不规则的乡土社会能迅速适应精准化调整,提升政策与社会的嵌入程度和精准帮扶成效,也通过一系列具体、可操作性的指标从微观上精准识别农户的贫困状况,拟定、匹配具体的贫困指标,从而在宏观上掌控整体的扶贫进度。

贫困人口精准识别是帮扶的首要环节,基层政府通过农户家庭人均纯收入、直系亲属工作性质、日常吃穿难易程度、教育医疗和住房是否有保障等具体指标评定农户家庭贫困状况等级,且结合当地的贫困线标准、贫困户指标数确定最终的帮扶农户名单。当前,城镇化引发的农村剩余劳动力转移,使务工收入带动农村家庭经济结构调整升级且逐渐成为家庭生活的支柱来源。一方面,家庭的务工收入数据依靠留守老人提供,真实性偏低且说服力不足;另一方面,农产品产量受气候影响波动较大,大部分满足农户日常自给,少量流通市场的部分仍受价格制约,因此,务农收入具有典型的不确定性和模糊性,无法成为评判家庭是否贫困的主要依据,其他指标更因其自身边界的模糊性而易于受人为因素干扰,给贫困户的基层识别造成困扰。

“精准”属于现代工业社会概念,精准扶贫需要在边界明晰、指标可控的环境中执行,标准化的政策初衷受限于不规则化的农村社会,二者的不契合与脱节使政策下嵌时遭遇精准识别的困境,引发政策的社会性脱嵌,进而成为农户争贫行为的突破口。

“严格按政策来说,要依据农户家庭收入来确定是否需要帮扶,但实际上农民的家庭收入就是笔糊涂账,没有办法‘精准’,大部分人从来不算人均收入是多少,收支后有结余就还算过得去……农户种地大多是为了满足自己口粮,在外打工的农户我们只知道大概打工城市,不了解具体从事什么,赚多少钱,在附近打工的农户都是有活儿就干几天,没活儿就在家务农。”(访谈资料DZ20170720DBF)

2.压力型体制下政策的过度执行与实际农户需求的脱节。中央政府“不落一人”的总体目标和帮扶责任人签订的扶贫军令状形成扶贫工作的高压态势。处于压力型体制末端的基层政府,将扶贫视为“一票否决”的核心工作和必须完成的政治性任务。一方面,基层政府将扶贫资源和优惠政策直接与贫困户挂钩,力求通过“输血”模式迅速提升农户的生活水平;另一方面,他们在贫困识别中秉承“宽进严出、宁错勿漏”的工作原则,不仅将真实贫困的农户纳入帮扶体系,同时为教育、医疗、住房等方面支出较大的临界农户提供政策便利,也将其纳入贫困户帮扶系统,出现初始识别环节的“存伪型误差”。

实践调研中发现,A镇的地方政治生态仍然以脱贫政绩为主导,通过贫困发生率逆向推算当地贫困人口,以贫困人口作为获取政策优惠的便利条件,以脱贫率凸显工作成效的政绩单。这种做法尽管在一定程度上促进了当地经济的发展,但却使虚假的数字“悬浮”于真实的农户需求之上。识别偏差引发的扶贫效率降低,促使基层政府通过贫困人口清查,对典型非贫困户进行剔除,但实际仍有少量临界农户潜藏于帮扶系统的“灰色地带”,继续享受扶贫资源带来的福利。

政策的过度化执行,使乡土场域出现背离农户真实需求的福利捆绑、福利泛化等现象,僭越了精准扶贫“帮穷”的基本宗旨,引发政策脱嵌,辅之以资源输入给农户带来的直观利益,引发二次识别后剔除农户的不满,也反向刺激临界贫困户和一般农户“搭扶贫便车”的思想,为农户争贫埋下伏笔。

“现在扶贫工作十分难搞,我们也的确做不来,按照我们真实核定的贫困户名单报上去,上面总是不通过,村民民主评议27户贫困户,市区却划拨过来我们村有113户贫困户,出问题(争贫、闹事)大多与这86户相关。他们实际上并不贫困,只是因为名额多,相对其他条件好的农户稍微差一点,帮扶单位也并没有给他们提供什么实质性的帮扶措施,遇到上级检查频繁的时候,我们还需要花钱雇人帮忙整理这部分假贫困户的材料。”(访谈资料WZ20170805CYC)

(二)文化性因素引发的政策脱嵌

扶贫政策在嵌入乡土场域的过程中,突出彰显政策的国家性逻辑和科层理性逻辑,却忽视了地方性规范、农户的贫困认知等文化性因素对政策的影响,进而对政策的有效嵌入产生影响导致的政策脱嵌被称为文化性脱嵌,这种文化性脱嵌进一步诱发农户的争贫行为。

1.政策的国家性逻辑忽略了农村社会的地方性知识规范。精准扶贫通过主动向农村注入资源,缓解经济增量放缓对减贫事业的影响,并应用“精准”的理念与方法、教育和医疗补贴、移民搬迁等具体措施激发贫困户的脱贫动力,从国家自主性、治理理念、实践举措上体现出强大的国家主义逻辑。然而,政策的下嵌也受乡土社会地方性规范的制约,在传统的乡土文化中,提倡守礼遵法、尊卑有序的伦理约束和节俭持家、勤劳致富的价值导向,主张奖勤罚懒以鼓励人们发挥主观能动性改善自身生存状态。

传统的共同价值体系遭受市场化改革冲击断层后,在农户求富心理与改革开放提供的致富机遇相结合驱使下,农户的理性化特征日益凸显,追逐家庭经济收入的增长成为日常生活的重心,而其过程是否合乎礼法、伦理和“面子”的约束,已不再成为农户优先考虑的准则。农户开始变得“脸面观”松弛、人情关系淡薄、代际关系疏离,致使乡土伦理沦丧。拜金主义、利己主义、“笑贫不笑娼”又共同引致价值导向的偏差,这使得地方性规范中与贫困相关的乡土价值取向异化,进而其在精准扶贫下嵌乡村治理中的作用也日渐式微。

在斯科特看来,现代机构很大程度上通过贬低实践中产生的地方性知识而走上制度化之路,地方性知识分散且相对自主,几乎无从控制,削减它带来的控制是国家开展行政秩序的前提,但越是无视或压制了地方性知识,实践就越可能失败[19]。当政策的国家性逻辑未将农村社会地方性知识的规范约束纳入考量范围时,精准扶贫政策落地过程中的非制度性约束“缓冲带”被撤离,出现扶贫政策与乡土社会的实质性脱嵌。在此背景下,农户对扶贫资源的争抢变得无所顾忌。

“要说农村近些年的变化,生活水平的确都普遍提高了,但是个人都很自私,年轻人比老年人更自私。不管自己生活条件怎么样都想拿国家的钱,风气没以前好……每年贫困人口动态调整的时候,不贫困的争着当贫困户,已经是贫困户的不想退,压根不在乎是不是真的穷,申请贫困户是不是好意思……反正人家争贫困户也不是让我出钱,我自己不争也不愿意多说别人的事。”(访谈资料DZ20170722DZC-DF)

2.政策的科层理性逻辑忽视了贫困户的“精神自立”。精准扶贫政策经由科层体系对贫困户从识别、帮扶到脱贫退出的过程设计,充分体现出韦伯对科层制预设的目标合理、非人格化执行和追求效率等理性规则特征[20]。本次调研的A镇在科层理性逻辑的指导下,每年都会制定详尽的整体脱贫计划,并倾向于采用将缺劳力贫困户纳入低保、无技能贫困户用土地入股企业分红等帮扶措施保障计划的实现。这种对“耗时短、见效快”的盲目追求,从本质上反映出政府效率至上的执行偏好。

效率优先的偏好尽管使政府短期内完成脱贫任务,但却无法满足稳定脱贫对农户主体性的要求。相较于受结构因素制约的科层理性,文化因素对穷人的影响在时空的持续或逗留上更为漫长和深入,因为文化规范的吸纳和吐故需要相当的时间作填塞[21]。刘易斯认为, 贫困文化是贫困阶层所具有的独特生活方式, 表现为长期生活在贫困中的人,习惯性的行为方式、生活态度和价值观念等[22]。科层理性逻辑下衍生而来的救助、分红等帮扶模式,滋生了农户“等救济、靠政策、要帮扶”的思想,并未从根本上激发农户的脱贫自主性,破解贫困文化对农户的制约。

“短平快”的方式无法从本质上摒除精神、文化的贫困对农户的长期困扰,当产业效益下降或农户家庭遭遇重大变故时,生计脆弱的农户又将面临再一次跌落贫困线的危险。一方面,科层理性在一定程度上压抑了贫困农户的创造性和脱贫自主性,另一方面,科层理性逻辑在某种程度上违背了政策“脱真贫、真脱贫”的价值主张。当政策的科层理性逻辑忽视贫困户的“精神自立”时,实质上是扶贫政策与乡土社会贫困文化的脱嵌。帮扶人员接近于“输血”的帮扶方式,只是从表面上解决农户眼下的脱贫问题,同时也扩张了贫困农户争夺扶贫资源的欲望。

“村上有个单身汉,40多岁啥都不干,每天在村里瞎溜达,以前住的房子太破,危房改造政策给解决了新住房,生病也都是些无关紧要的小病……现在非要按脱贫政策算个人收入,他除了政府发的钱根本就没收入,这种人政府不兜底压根脱不了贫。”(访谈资料WZ20170815ZFN)

五、农户“争贫”行为的后果

农村扶贫开发是长久以来国家反哺农村、惠及农民的重要国家政策,精准扶贫即是针对当前传统减贫模式效率下降而提出的农村贫困治理新方案。政策下嵌过程中,由于忽视结构性因素和文化性因素的制约,致使政策脱嵌进而诱发农户争贫的行为。脱贫攻坚阶段,该行为将对政策执行、基层治理、资源分配等多方面产生不良影响。

(一)农户精准识别与脱贫退出的困境

精准脱贫作为政策的最终目标,旨在精准原则下识别贫困对象、判定致贫原因、实施帮扶措施、扫除脱贫障碍,实现贫困对象的可持续稳定脱贫[23]。政策执行初期,各地对于农户家庭收入情况、整体生计评估缺乏统一的执行标准,游离在帮扶边缘的非贫困户通过显性行为为个人谋利,严重干扰基层扶贫人员识别工作的开展。政策推进到攻坚后期,执行重点转而聚焦于对深度贫困地区和顽固贫困人口的帮扶,此时农户的隐性行为直接加大了基层扶贫人员对剩余“顽贫”农户筛选的工作总量和评判压力。

此外,“扶上马、送一程,脱贫不脱政策”的初衷是在一定时期内,继续保持国家既有的扶贫政策不变,支持力度不减,预留缓冲期以防止生计脆弱农户再次返贫。政府要求建立精准扶贫台账,定期对贫困户进行全面核查,对稳定达到脱贫标准的农户要及时退出,新增贫困人口或返贫人口要及时纳入扶贫范围。收入已达退出标准仍期盼帮扶的隐性争贫行为,严重阻碍了脱贫退出机制的有效运行。

(二)政府科层治理与简约治理的难题

农户的争贫行为以及由此引发的基层干部以私利或维稳为目的的政策变通执行,用实际行动挑战了公共规则的权威,致使精准扶贫的公信力遭受质疑。扶贫本应以“帮穷”为原则,通过帮扶使生计脆弱农户的基本生活得以持续。临界农户通过刻意隐瞒真实情况、“哭穷闹访”等手段获得扶贫资源时,普通农户便对政策目标的合理性以及基层政府的权威性产生质疑。权威的缺失给基层政府凭借科层体制开展的治理工作埋下隐患。

当农户通过争贫手段谋求扶贫资源时,个人的脸面和地方伦理秩序便不再成为其首要的考虑因素。这使得乡土社会中以传统“脸面”观、伦理秩序、共同价值等地方性规范,以及由此开展的简约治理对农户行为的约束力大大降低。争贫行为违背了乡风文明建设导向,消解了地方性规范的约束力,同时也使简约治理受到强烈冲击。

(三)国家资源分配与公平正义的偏离

为实现脱贫目标,政府不断发挥其在扶贫开发中的主体和主导作用,动员了大量的人力资本、物质资源,通过有倾向性的资源分配推进脱贫攻坚。然而,重点扶贫区域因村因户施策的脱贫工作时间紧、任务重,帮扶责任人通常身兼多个农户的脱贫任务。争贫行为不仅加深了基层帮扶人员与贫困户之间的供需矛盾,而且增加了国家对扶贫资源的大量投入,并进一步使本应精确瞄准贫困人口的资源分配发生偏离。

在政府、市场、社会共建的大扶贫格局下,政府不断健全脱贫攻坚的支撑体系,以保障贫困农户共享经济发展的成果,维护社会的公平正义。作为扶贫制度的首要价值,每位贫困农户都拥有基于公平正义的不可侵犯性,这种不可侵犯性即使以社会整体的利益之名也不能逾越。然而,争贫行为从侧面反映出非贫困户的“吃政策”心理,这挤占了为贫困户提供的物质资源和发展机会,从根本上违背了缩小收入差距、促进社会公平的政策初衷,也损害了制度的公平正义原则。

六、结论与讨论

国家扶贫开发的制度设计以帮穷为基本原则,通过转移支付使贫困农户分享经济社会发展的成果。政策实践中如何更加精准地使用扶贫资源,做到“扶真贫、脱真贫”是精准扶贫必须要解决的现实问题。研究认为:农户的争贫行为是精准扶贫推进中的意外性后果,执行初期以非贫困户的争贫闹访为主,攻坚后期多表现为贫困户的达标不退。乡土场域中的扶贫政策本应与农户相契合,但实际上由于结构性因素和文化性因素共同作用,引发政策在乡土场域中的实质性脱嵌,农户争贫行为即是政策脱嵌的后果。

当前,需要通过优化政策供给,增强政策举措适应性,有效改善政策的脱嵌问题,缓解农户的争贫行为,从而进一步提升扶贫资源的使用效率,实现脱贫攻坚的预期目标。针对农户争贫行为引发的实践困境,本文认为应当从以下几个方面调整:

1.提升基层扶贫人员对隐性争贫行为的辨识度,压缩农户争贫的实施空间。相较于贫困户初期的争闹上访行为,后期达标不退系统的隐蔽性更强。一方面,应当采取宣传、培训等手段,提升一线扶贫工作者对隐性争贫行为的辨别能力和应对能力;另一方面,要重点转变农户对精准扶贫的政策认知,即帮扶是为了让贫困地区和贫困群众共享经济发展的成果,实现共同富裕,但扶贫不等同于造富,无法实现客观上的同步富裕。

2.增强国家嵌入式治理过程中政策举措与乡土社会的适应性,减少农户争贫的政策空间。扶贫的目的在于促进社会公平,确保全面建成小康社会。扶贫干部不能将扶贫工作视为“炫政绩”的成绩单,同时也应当减轻压力型体制下各级扶贫干部工作考核的刚性压力,提升基层扶贫干部的幸福感,鼓励基层干部做好脱贫攻坚工作。此外,应当依照实践反馈对政策进行适度调整,给基层施策创造更大的自主空间,将重点从贫困识别向精准帮扶和提升脱贫质量上转变,淡化政策设计中与实际存在偏离、操作难度大的指标,提升政策的嵌入性。

3.重塑乡土社会伦理秩序的公共权威,再造约束农户争贫的文化空间。通过大力弘扬政府倡导的优秀传统文化,重新构建乡土社会约束体制和农户个体的“脸面观”,实现国家政府嵌入治理和基层社会自治力量的有机整合。通过纠正农户朴素的平均主义思想,重视“扶其志”,使争贫农户摆脱文化贫困的困扰,在精神层面上从“等帮扶、吃政策”转向主动培养脱贫自主性,实现“精神自立”,从而使贫困农户的生计从根本上得到持久稳定的改善。