关于常委“下团组”存在必要性的初步分析

张昊辰

全国人民代表大会作为中国的最高权力机关暨立法机关，监督其他国家机关，对中央的决策具有较大的影响力，其中代表们通过参加地方代表团讨论的形式参与国家大政方针的制定审核，全国人民代表大会也因此成为央地互动的最佳场所。中国共产党中央政治局常委成员通过“下团组”的方式，成功在中国现有政治体制下搭建起了央地互动的新渠道，既有利于“央地共治”原则的落实和完善，也有利于人大制度的完善和发展。

就现实环境而言，疆域广大且差异明显的中国，有学者称之为“具有洲际规模的巨型国家”、“超大社会”，如何克服时空距离的局限实现国家的有效治理，一直是困扰央地关系的重要难题。在这个背景下，有学者指出，中国的央地关系经历了“央主地从”、 “地方主义”以及现今的“央地共治”三个阶段。在现今“央地共治”阶段，在坚持中央集中统一领导和维持单一制国家结构形式的前提下，在政治运作过程实践中，中央与地方之间也形成了一个合作关系，“无论中央还是地方，如果得不到另一方的合作，就没有办法将事情做好。”在这种背景卜，中央和地方之间的互动沟通便愈发重要。

一、常委“下团组”概述

（一）常委“下团组”的背景

全国人民代表大会制度作为我国的基本政治制度，对国家的重大事项具有最终决定权。在代表的产生过程和权力的行使中，其代表是从人民群众中多级选举产生并主要是以地域为单位组织代表团行使权力一具有广泛的代表性和一定的地域性。以地域为单位的代表团讨论使得代表在行使自身的权利时也将一定程度地带有地域色彩。

中国共产党作为中国的执政党，对全国人民代表大会进行政治领导，通过在其内部设立临时党委的方式，组织党员代表在会议中贯彻党的决定，团结非中国共产党的人民代表完成大会预定的任务在这种情况下，代表在中国共产党的领导下既能够合理地表达地方利益又能够全面地理解中央政策，中央核心领导层通过大会中产生的议案以及其对政府工作报告等的反馈提炼总结出民众意愿，民主政治中有呼亦有应。

中国共产党进行了常委“下团组”的政治活动。

（二）常委“下团组”的政治实践

常委“下团组”是指在每年两会期间，中国共产党中央政治局常委成员都会参加入大代表团审议、政协界别联组讨论。因为全国人民代表大会在召开期间，其代表是以地域为单位组成地方代表团进行审议讨论，而政治协商会议在召开期间，其代表则是以界别为单位组成各界组进行讨论，相比之下，全国人民代表大会中的代表团地域性更强，常委“下团组”中央地互动也更加明显。因此，本文主要讨论常委“下团组”活动中的 “下团”活动。

1.常委“下团组”的去向

由于两会的会议时间有限，而政治局常委们人数也有限，因此，在较短的会期内不可能会做到每一个政治局常委“下”到每一个“团组”，再加上中央政治局在决策时进行的是集体决策，因此对于某一地方的具体情况只要一名常委掌握便可以使中央政治局在讨论中考虑，因此在两会的常委“下团组”中，只要保证一名常委在当地代表团审议便可将信息传递，而对于“团组”的选择，常委在“下团组”的具体选择中一般考虑以下三个方面：

I）常委所属代表团

政治局常委本身作为一名人大代表，在成为一名人大代表的过程中依旧遵循人大代表的选举方法，因此其本身在成为一名人大代表附就属于其所被选地的代表团。因此，政治局常委作为人大代表应当参与其所属代表团的审议和表决。例如，例如习近平在当选上海市人大代表的情况下在2014-2017年两会期间首先参加了上海代表团的审议，而在当选内蒙古自治区人大代表的情况下在2018年兩会期间参加了内蒙古代表团的审议。

2）常委分工

政治局常委本身便是各有分工，同时也兼任着其他工作，在“下团组”的过程中虽然其是以人大代表的身份参与，但是其 “下团组”的目的则是为了收集和分析在中央政治局决策时或者其他工作中可能需要的一些民意和基层智慧，最根本还是为了其党内常委工作而“下团组”。因此，在选择其 “下团组”目的地时，如何更好地贴合自身的分工职责便也是其选择的考虑因素。例如2014年全国人大常委会委员长张德江同时兼任中央港澳工作协调小组组长，因此在2014年两会时便参加了香港代表团和澳门代表团的审议工作。

3）社会热点

政治局常委的“下团组”行为在某种意义上本身便带有释放一种释放政治信号的意味，因此一旦社会上发生了一些具有广泛社会影响的事件或国家做出了一些具有长远战略意义的决策部署时，该事件相关的当地代表团也将成为常委们“下团组”的目的地。例如2013年9月29日上海自贸区成立，紧随其后的2014年全国两会中，政治局常委习近平总书记便前往上海代表团审议，并针对上海自贸区的发展提出自己的意见和看法

2.常委“下团组”的目的

中国共产党中央政治局常委作为中国共产党的核心领导层，同时作为“下团组”过程中的主动选择者，其在“下团组”时必定是带着一定的目标性问题前往“团组”调研与收集民意。因此，常委在选择某一代表团作为自己的目的地时，通常也是带有自己的政治考量在里面。常委选择某一“团组”作为自身的目的地，其目的通常有以下几个方面：

1）阐释中央的发展思路和关注焦点

政治局常委作为中国共产党的核心领导层，其对于中国共产党中央所做出的重大战略决策均有着较为深入的理解。同时，由于中国共产党所对于国家的领导均是围绕着政治领导、组织领导和思想领导展开的，其所做出的决策主要是为国家发展提供一个方针性方向性的引领。而地方代表团中的人大代表其构成本身便较为复杂，既有当地的领导也有当地的普通群众，代表的覆盖面较广，在当地群众中的威信较高。因此，其在选择 “团组”并在审议时发言的过程中，本身便带着一个解释和阐释中央政策的目的，同时在这个过程中也为当地领导在当地施政规划时能够更为深入地理解中央政策，为当地有威望的人民代表更加深刻地理解党中央的决策，在闭会后能够更好地向其他群众宣讲党中央的政策，从而使得地方政策的推行更为畅通，实现政治上的动员。例如2013年11月中国共产党十八届三中全会上审议通过了《中国共产党中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将深化改革作为今后的发展目标，在紧随其后的2014年两会上，政治局常委习近平总书记在参加广东代表团的审议中便提出了“我们要做改革的弄潮儿，要有强烈的担当精神”，政治局常委李克强在参加经济、农业界委员联组会日剑更谈到要进一步简政放权，营造各类市场主体同场竞技、公平发展的环境。

2）提出针对性的区域发展规划思路

由于全国人民代表大会依据地域划分地域代表团，正如前文所讲的那样，代表团一般由当地的主要领导和民众中威望较高的人组成，因此在常委在代表团中的所讲所述对于一项政策或方针在当地的切实有效推行有着极为重要的作用。同时，也正是由于这种地域向划分的结果，当地代表团在理解和审议国家某项重大发展规划或重大决策中不可避免地会带有一定的地域色彩，而国家的一项长远性发展规划虽然整体上会使整个国家收益，但在具体的落实过程中也不可避免地会出现一些地区之间发展利益不均衡情况。因此，政治局常委的“下团组”便带有一定的纠正失衡思想，坚定大局思维，针对当地的具体情况与国家战略提出一个更符合国家总体发展战略的有针对性的具体区域发展规划思路的目的在其中。例如前文所讲的2013年9月成立的上海自贸区，2014年两会中政治局常委习近平总书记便参加了上海代表团的审议，针对上海自贸区的建设提出了“在自由贸易试验区要做压力测试，把各方面可能发生的风险控制好”的意见建议

二、常委“下团组”中“央地互动”的必要性

（一）我国现有的“央地共治”原则

1.“央地共治”原则

“央地共治”是相对于中国先前“央主地从”和“地方主义”两币殃地关系而提出的新时期下中国现有央地之间“分权一合作”形式的一手嚎矛型关系。

对于这种关系，谢庆奎教授用“协商性”来描述，他认为“协商性是改革开放之后出现的新动向。由于利益驱动，有些问题不是一纸命令所能解决的，上级和下级以及同级之间需要进行谈判和协商才能解决”台湾学者沈建中对此则认为，“在分权化的潮流趋势下，地方与中央关系，逐渐脱离传统父权思想下的依附侍从模式，转成策略性伙伴关系”，而所谓“伙伴关系”，是指两个以上的组织，在策略目标的考量下，自主地进行资源交换或创造过程，并形成一种持续而正式的关系。两位学者的论述虽然在表述上有所差别，但是其都认为现阶段中国的中央与地方之间处于一个合作的关系之中。

“央地共治”虽然强调了中央与地方之间的合作关系，但是由于我国现在所实行单一制的国家结构形式以及民主集中制的决策原则，“央地共治”归根结底仍是以我国“央强地弱”为前提的。因此，目前我国所处的“央地共治”阶段仍然是一种中央主导、地方参与的状态。在这种状态中，中央通过在公共决策上逐渐向地方开放，以换取地方在政策执行上配合中央，“中央通过谈判来说服地方贯彻中央政府的意志和政策，而地方则通过谈判来影响中央的决策。”在这种情况下，中央和地方两个主体在全国性的公共政策的决策和执行中均有较大的影口向力。

2.我国现有政府机构设置的不足

自从1954年6月当时的中央人民政府撤销了大行政区委员会的时候起，就在全国范围内确立了增设和加强中国共产党中央和中央人民政府的各职能部门，以部门管理为中央领导地方的基本线索的体制，至今没有发生根本性的变化。

也就是说，从我国现有的政府结构来看，我国中央政府缺少自己的执行机构，中央政策的执行依赖于地方政府。我国中央行政机构国务院的部、委、局、署是分别履行国务院基本的行政管理职能的机关。国务院主要起到一个政策的宏观调控和指导以及总的最高的监督职能的作用，中央政策是通过中央一省一市一县一乡镇这币淦字塔式的层级逐级向下执行的。换句话讲，在将中央政府与地方政府实行二分法的前提下，中央政府并没有自己的执行机关，也就是说，中央政府政策的执行和落实最终仍然是由地方政府来实现的，中央政府政策的执行也需要依赖于地方政府。在这种情况下，一旦“央地互动”类的沟通机制的消失或缺位，使得中央与地方之间互不信任，极容易出现地方政府对中央政策的“阳奉阴违”的情况，从而使得政策无法在地方落地实施。

另一方面，也正是由于中国的这币陪口门管理体制，使得中央行政机构国务院的各部委作为中央的代表性机关，掌握着涉及国计民生的各种重要资源、机会的分配权。加之中国的各部门各政府都“掌握中央精神”，都分别通过自己的领导系统把这种中央精神传达、贯彻到地方和基层，在实际上又可能发生变相分割地方政府权力的作用。中央政府通过这一制度，使得表面上统一的、逐级 “排列”的地方党政系统被几十个“条条”切割开来，从而通过对地方政府内部部门的管理和控制制约了地方政府内部的政府运转。在这种情况下，一旦“央地互动”类的沟通机制的消失或缺位，使得中央与地方之间互不信任，极容易出现地方内部政府过程运转的不顺畅，地方政府在政策执行上出现矛盾，从而削弱了地方政府的权威性。

因此，在现今中国遵循“央地共治”原则与政府机构制度设计中所存在的内在不足的情况下，在中央和地方两个主体间形成更多沟通的桥梁和渠道，实现中央和地方间的有效互动便十分重要。

（二）我国人大制度中人大代表团在意见表达中的“过滤”

我国的人民代表大会制度作为我国民主的具体体现，但由于其代表是在全国范围内逐级选举产生，因此在我国庞大的人口基数和广袤的地域基础上其产生的代表数目也是十分庞大的。同时，在代表数目庞大的基础上，作为最高权力机关的全国人民代表大会全体会议一年召开一次。

如表格中所统计的第十二届全国人民代表大会五次全体会议中出席代表人数和会议持续时间所示，每年有近3000名代表参加全国人民代表大会的全体会议，而全体会议仅持续11天左右。

同时，依据《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》中的第四条“全国人民代表大会代表按照选举单位组成代表团。各代表团分别推选代表团团长、副团长。代表团在每次全国人民代表大会会议举行前，讨论全国人民代表大会常务委员会提出的关于会议的准备事项；在会议期间，对全国人民代表大会的各项议案进行审议，并可以由代表团团长或者由代表团推派的代表，在主席团会议上或者大会全体会议上，代表代表团对审议的议案发表意见。”和第十条“一个代表团或者三十名以上的代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列人大会议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列人大会议程的意见，再决定是否列人大会议程。”中的规定可以看出，为了减轻会务组的工作量，通过组建代表团。也就是说，狭短的会期、决策事项的重要性、庞大的代表人数以及会议的组织形式共同决定了参会的全国人大代表的声音和意见存在被“过滤”掉的可能性。

常委“下团组”活动建立起了一种高层领导到与基层代表、中央与地方之间的“面对面”的直接沟通机制。通过这种“面对面”的直接沟通，高層领导可以直接接收到基层代表的意见，接收到地方在会议中提出的事关地方利益的但却被“过滤”的意见。

中央政治局常委通过“下团组”是中国共产党在面临现有政治体制中存在不足的情况下，在宪法和法律允许的范围内，借助现有的政治机构和中国政治的特殊性所探索出的一个“央地互动”模式。中国共产党通过“下团组”在依法治国的原则之下，创造性地将人民民主和中国共产党的领导结合了起来，合理地处理了基层民意与高层决策，全国发展与地方发展两两间的关系，进一步发展了“央地共治”的新型合作关系，同时又推动了我国民主政治的进一步的完善与发展。