大数据环境下政府数据开放共享的特点分析与现状初探

张丽岩 马健

在当今信息爆炸时代，数据已成为政府掌握的核心资产，如果政府数据独立封闭，则不能将其潜力转变为实际效益，而只有将数据对外开放，通过与信息开发利用者、信息技术、信息制度等信息生态要素互动，才能构建良好的政府形态。本文从政府数据开放的属性和特点入手，结合实际情况，从政府数据开放的基本概念、属性与特点分析、现状分析、存在的主要问题分析，采用文献研究法、比较分析法、多学科研究法等方法，分析了了满足政府数据开放安全要求的数据属性与特点，对促进政府数据开放、保障数据安全具有政治、经济、社会等多重价值和重大意义。

1.引子

数据是一种极具价值的资源，是政育掌握的核心资产之一。长期以来，数据是政府治理国家的有效工具，政府已经逐渐成为最大的数据生产者与拥有者。大数据时代，政府数据爆炸式增长，信息不对称日益加剧，格局也发生了根本改变，同时，公众的数据使用意识和使用能力较大提升。另一方面，数据已经转变为重要的生产资料，政府数据开放的需求日益增强。2016年12月，国务院通过了《“十三五”国家信息化规划》，提出了要打破各种信息壁垒和孤岛，推动信息跨部门，跨层级共享作用[1-21。但是，数据开放和共享还不到位，保障政策和措施亟需完善。

2.数据价值

数据已成为国家基础性战略资源，政府数据开放是大数据时代一项具有创新性的治理变革和巨大生产力，具有政治、社会、经济等多重价值与重大意义[3-4]。

2.1 政治价值

具体而言，有三方面作用：①政府数据开放有助于加决透明政府、开放政府的建设进程，积极提升政府公信力；②促进政府体制改革，实现政府的公共服务化转变；③推动政府数据开放，有助于提升国家的腐败防治水平，数据开放是国家治理腐败的重要利器。

2.2 经济价值

大数据时代的来临，促使数据不仅是重要的经济创新资源，也成为国家的战略资源。从这个意义上说，政府数据开放对经济的创新发展具有两大意义：一是营造创新创造的社会氛围和条件，激发社会群众创新的活力。二是直接促进大数据产业的发展，助推经济转型。

2.3 社会价值

一是提升社会公共服务能力和社会服务效率。实现政府数据开放，能够推动政府信息之间的链接与共享以及政府部门纵横关系的协同，进一步提升政府公共服务效率.降低运营成本。二是有助于政府充分掌握社会经济运行的内在规律，及时获取社会事件之间的内在联系，为国家决策、问题处置提供科学依据，提升社会治理的精准程度。三是有效防范社会风险的发生。利用大数据的开放与跟踪研判，构建快速有效的社会应急策略，降低社会风险程度。

3.政府数据开放共享的相关概念

3.1 数据与信息

数据常用于计算机领域，是通过感觉器官或观测仪器所获得的客观事物运动状态，进而所形成文本、图像等形式的一种反映。政府数据开放的对象是数据，意味着开放的数据是底层最原始的记录，未被加工解释过的[5-6]。

信息是经过加工，具有关联关系和一定意义的、能够存储和处理，可以通过语言、文字和图表交流和展示的数据。信息是人类用以认识和改造世界，创建一切宇宙万物的最基本单位。

数据和信息相互交织，之间存在着一定的必然联系：信息来源于数据，是被加工处理、在一定高度进行抽象的有意义数据。

3.2 数据开放与信息公开

（1）信息是被解读过的，数据是原始、可再利用的。通常来说，信息是被人为解读和加工处理的数据，具有一定的含义。政府信息是法律术语，由相关法律条款来明确定义。

数据是信息的载体和来源，一般是原始和未被处理的。数据不仅指传统结构化数据，还包括音视频等海量非结构化数据。政府数据是一个技术词汇，可进一步分析处理、挖掘其内在隐藏的价值[5]。

（2）公开通常是单向的，许多信息一经公开便再无下文，这使得政府信息未能发挥其巨大的经济社会价值。

数据开放强调主动性，指政府利用信息平台主动提供原始数据，这些数据一般是机器可读、无需授权和可利用的。因此，数据开放核心是挖掘具有价值的信息。

（3）信息公开是前提和基础，对应的是公众的知情权。政府信息公开程度通常与政府透明度密切相关。

数据开放的目标是数据应用，知情权只是前提。数据通常考虑的是公众参与权，更关注的是数据的利用效率。政府数据开放力度通常与社会民主程度和国家创新能力相关。

3.3 政府数据开放与信息公开

政府数据开放与信息公开两者相互联系，但又有所区别，其侧重点不一样[3-5]。

（1）开放程度方面：“数据”和“信息”的開放程度不同，传统“政府信息公开”侧重于信息层面，公开的多数是信息文件或经过分析处理后的统计数据；而“政府数据开放”是高一层次的开放，将信息公开推进到了数据层。因此，政府“信息公开”不完全等同于政府“数据开放”。

（2）开放目的方面：“政府信息公开”目标是保证工作知情权，提高政府透明度，核心是“知”；而“政府数据开放”的目标是政府数据的利用，提高数据的利用率，发挥其价值，核心在“用”。简而言之，“政府信息公开”是一种责任，“政府数据开放”是一项服务。

（3）实施过程方面：“政府信息公开”是政府层面上的，一旦公开即已完成目标； “政府数据开放”不仅关注政府层面，还关注使用者层面以及之间的互动，其目的是数据得到充分利用并产生最大价值。

综上所述，开放政府数据是政府信息公开在大数据日扦弋的深入发展。政府信息公开是前提与基础，政府数据开放是发展与跃进，两者之间存在衔接与递进的关系。

3.4 政府数据开放与政府信息资源利用

政府数据开放与过去常用的“政府信息资源再利用”存在一定差异。

政府信息资源利用是有限度的，通常需要政府的授权与许可，而政府数据开放在权限范围内是免于授权的。“政府信息资源再利用”针对的对象是“信息”，而不是“数据”。

以上相关概念之间关系的辨析参见图3.3，从左至右表示“开放目的”，从“知情”提升到“利用”，从下至上表示“开放层面”，从“信息层”深入到“数据层”。由图可知，传统“政府信息公开”侧重信息层面上的公开；“政府数据开放”侧重数据层面上开放。 “政府数据发布”在一定程度上涉及数据层，但其主要目的还是保证公众知情权；“政府信息资源增值利用”其目的虽在于利用，但其利用过程仍是有限制的，其利用的资源是经过加工处理的。

4.政府数据开放的属性和特点

政府数据开放是近年来政府信息化领域的研究重点，作为一种公共产出形式，其目的是为公众提供更便利的信息服务，是一种公共服务实践。

4.1 政府数据开放的固有属性

（1）海量性。政府各个部门在履行各自职责过程中产生、收集和保存了海量与公众生活息息相关的数据，成为社会最大的数据保有者，因此在权限范围内、有关国家机密、法律限制的数据之外，开放的数据量是巨大的、海量的。

（2）开放性。数据的流动性决定了政府数据开放需要对外开放才能完成流通环节。开放性不意味着简单地将政府数据随意开放，更重要的目的是通过数据的开放来产生更多的公共价值。

（3）存储性。政府信息具有时效性，制约着公共决策的客观效果，而数据的存储性避免了这样的缺陷，保证了大数据时代下海量数据资源的安全性与稳定性。

4.2 政府数据开放的特有属性

（1）公共性。政府数据开放的主体是政府部门，政府的数据开放必然具有公共性。但是，政府对于除自身产生的数据之外的数据只是拥有者而非所有者，因此，大数据蕴藏着巨大社会价值的同时也带来了巨大的挑战——即个人隐私信息的保护。政府在进行数据开放的过程中，必须对个人隐私等敏感信息进行脱敏处理，然后才能对外开放。

（2）强制性。发达国家和地区都是在保证立法的基础下推进政府数据开放的，因此，政府数据开放在使用时都要受到法律强制性的约束。

（3）服务性。政府数据开放从本质上来说，是政府为提升公共政策透明度所实施的一种服务，增加社会公众的公共福利。

（4）互动性。信息公开为单向的，而数据开放则是互动流通的，它强调的是主动向公众提供数据，当公众获取和分析数据后，进一步监督政府决策并积极反馈给相关数据部门，促进政府与公众之间良性互动发展。

（5）自由与平等性。政府数据开放是一种新的趋势，任何人都可以免费、无需授权、自由地获取、使用政府开放的数据，并且可以再利用与重新分配这些数据。

4.3 政府数据开放的特点

4.3.1 聚焦民生，关注用户需求

政府数据开放的首要目的是服务于大众，满足公众的需求。政府数据开放能有效提升政府公共服务能力和水平，促进万众创新，创造出有助于公众适应信息日扦吃的更便捷的实用工具和新产品。因此，实施政府数据开放内容也大多集中围绕在民生需求方面，聚焦民生议题。

4.3.2 统一门户，开放政府数据集

政府数据开放的核心是建立政府数据开放门户，其应该是专业、统一和免费的，更方便地为公众提供服务。

4.3.3 精细维度，促进政民互动

政府数据开放最突出的特点就是开放的精细化与互动性。开放的内容不再是笼统的信息，而是更加精细、准确的原始数据。同时，政府需要积极了解公众对数据分析、整理后的反馈意见，及附做出相应的回复与调整，形成了良好的政民互动循环。

4.3.4 完整性

大数据最主要的特点之一就是全体性，即去收集和分析更多的数据。由于政府数据开放的公共性要求其必须进行脱敏处理，因此，政府在除了涉及国家安全、个人隐私信息等条件之外，应该将政府的所有数据都进行开放。

4.3.5 可理解性

目前，大部分开放的数据属于政府的管理层面，专业性较强。未来政府应尽量开放易于使用和理解的数据，降低解读成本。

5.政府数据开放的现状

英、美等国的数据开放程度較高，与之相比，我国政府的数据开放程度相对落后，利用水平也不高。随着大数据时代的到来，我国政府数据开放也已迈出了坚实步伐。

2013年9月，“国家统计数据库”（网址：http：//data.stats.gov.cn/）上线，提供海量基础数据服务，目前保有数据近600万笔。同时，北京、上海等城市相继开展政府数据开放工作。上海建设了“上海政府数据服务网”，提供212项数据，主要包括交通、教育、金融、卫生、娱乐、安全等领域。苏州建设了“苏州市统计调查公众网（网址：http：//www.sztjj.gov.cn/）”，提供了政府信息公开的功能；目前，苏州暂没有系统地开放政府数据。

在法规政策方面，全国层面上我国还未 出台政府数据开放的相关法律政策，目前，还仍在施行《中华人民共和国政府信息公开条例》（2007年）。值得关注的是2015年8月，国务院出台了《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》，其中重点提出我国要在2018年之前建成国家政府数据统一开放平台，国家进一步强调了政府数据开放的重要性。2017年，江苏省政府办公厅5月7日发布今年全省政务公开工作要点的通知，将数据开放细化至各个层面。

政府数据开放贯穿始终的是数据的收集、整合、发布和再利用等一系列过程，最终的目的是使政府数据资源能够得到充分的发挥和利用。由于我国政府数据开放平台的建设正处于探索起步阶段，因此在现有地方各自建设的数据开放平台的基础上仍有很大的进步空间，从国家层面建立统一高效的政府数据开放平台是一大趋势，同时，加强用户互动是政府数据开放建设和运行中最核心、最关键的部分，值得各地集中加强建设。

参考文献

[1]工业和信息化部电信研究院，大数据白皮书[R]，2014.5.

[2]中国电子技术标准化研究院，大数据标准化白皮书[R]，2014.6.

[3]美国总统行政办公室（浙江大学译），大数据：抓住机遇、保存价值[R]，2014.5.

[4]苏州市人民政府，苏州市信息化“十二五”规划[R]，2011.5.

[5]郑磊，高丰.中国开放政府数据平台研究：框架、现状与建议[J].电子政务，2015，07：8-16.

[6]丁念，夏义堃.发展中国家开放政府数据战略的比较与启示[J].电子政务，2015，07：27-36.