基于SWOT分析的水电移民利益共享机制研究

张 冲，韩兴宇

(吉林省水利水电勘测设计研究院，吉林 长春 130021)

1 我国水电移民利益共享机制的实践

货币形式的利益共享机制主要包括以下几种方式，一是建立移民发展基金。20世纪80年代初，国家开始试行从电力工业部直属水电站发电成本中，每发1kW·h(扣除厂用电)提取一厘钱作为库区维护基金，主要用于库区移民的生产、生活困难补助以及库区移民的饮水工程、灌溉工程和水库防护工程等。随后，国家又设立了库区建设基金和后期扶持基金[1]；二是移民享受长期补偿。在对移民进行生活安置基础上，以移民被淹没法定承包土地(主要是耕地)前3年的农作物平均产量为依据，根据当地粮食主管部门公布的粮食交易价格确定耕地平均年产值，采用货币形式对移民实行逐年补偿，电站运行1年，补偿1年，并根据生产力发展或粮食市场交易价格上涨等原因，逐年对补偿标准进行一次动态调整[2]；三是移民入股水电开发。移民将经评估后的土地使用权或者被征用土地补偿费和安置补助费作为资本金以原始股的形式注入到水电开发项目的资本金中，根据所占股份比例分享水电工程经营效益[3]；四是享受优惠电价或水费，水电企业和电网公司对受工程影响的地区和群众提供优惠电价或水费[4]。

对于非货币形式的利益共享主要集中在水电工程的实施阶段，一般可以持续几年，包括拿出一定比例的建筑岗位提供给当地的建筑工人，购买当地的建筑材料、设备和服务以及在项目所在地修建公路等等。目前我国针对移民的非货币形式的利益共享方面主要是为一少部分人提供生计，而且项目建设完成后，这部分建筑工人还要另谋出路。大多数水电站所在地处于经济发展相对落后的地区，当地居民生活水平相对较低，甚至有些地区还没有通水通电，对于这部分人群来说，水电工程建设所带来的主要效益，如水资源供应和电力服务，则没有享受到。

2 不同利益共享机制SWOT分析

SWOT分析法即态势分析法，是通过列出项目内部具有的优势(Strengths)与劣势(Weakness)，以及外部环境面临的机遇(Opportunities)与威胁(Threats)，来提醒决策者针对不同的情况制定出相应的策略[5]。将SWOT分析法用于利益共享机制的分析中，有利于在一个清晰的框架中，识别各种不同利益共享机制的优势与劣势，以及外部面临的机会和不利条件。

2.1 建立移民发展基金SWOT分析

移民发展基金的设立反映政府想对移民的生产生活实行全周期补偿的思路，但这种基金模式的成效如何并没有后续研究来评估，利益共享资金的有效利用亦缺乏保障。尽管国家对水电移民的扶持标准相对以前有所提高，事实上也并未有效地消除移民因水电开发带来的贫困风险，而且可能会沦为一种单纯的扶贫救助行为，不利于移民实现长远发展和逐步致富的目标。建立移民发展基金的SWOT分析矩阵见表1。

表1 建立移民发展基金SWOT分析

2.2 移民享受长期补偿SWOT分析

移民享受长期补偿，要“因库制宜”。对于直接淹没涉及人口较少，淹没征收土地多，耕地资源十分匮乏，以土安置难度大的水电项目，实行该安置方式具有明显的优势。首先，地方政府不必再为无地可调而面临巨大的压力；其次，项目业主也不必为移民支付一系列外迁所需费用；再次，原迁移民去世后可以由家庭成员继承其受偿资格，保障了移民及其后代的发展权；最后，移民群众也不必因为耕地被征收而背井离乡谋求生路。然而，实行长期补偿需要有长期、稳定的资金来源，对于以发电为主的水电项目可能有比较充足的资金，而以防洪、航运为主的水利等公益性水电工程，其直接收入来源很少甚至没有，就很难支付起对移民进行长期补偿所需的费用。移民享受长期补偿的SWOT分析见表2。

表2 移民享受长期补偿SWOT分析

2.3 移民入股水电开发SWOT分析

移民入股水电开发的安置方式需要当地的土地市场发育比较完善，市场化程度比较高，且水电项目有长期稳定的收益。但是，从水电移民开始搬迁到电站运营盈利的这几年时间里，移民失去土地等基本生产资料，其生计来源处于空白，仅靠移民自身力量难以解决基本的生产生活问题。而且，大中型水电站建设资金一大部分由银行贷款解决，电站投产后的十几年里，其工程效益主要用于偿还银行贷款，移民承担的经营风险过大，如果不能获得稳定的收益，其基本生活难以保障。移民入股水电开发安置方式的SWOT分析见表3。

表3 移民入股水电开发SWOT分析

2.4 享受优惠电价或水费SWOT分析

享受优惠电价或水费是为项目区提供低于市场销售电价或水费并吸引投资的一种共享方式，在稳定移民生活成本，为移民提供就业机会，促进地方经济发展等方面是一种有效的措施。但是该共享方案的实施，除了需要国家政策和电力消纳规划确认外，还要考虑区域电力输配送的地形、技术限制，如采用直供电就需要有大规模的耗电企业的落户，这对于西南峡谷大山地区来说可能是相对困难的。移民享受优惠电价或水费安置方式的SWOT分析见表4。

表4 移民享受优惠电价或水费SWOT分析

2.5 非货币形式的利益共享SWOT分析

非直接货币形式的利益共享机制通常采取的形式都是将水电项目的部分收益转移给受影响地区的相关机构，目标指向水电项目建设征地涉及县区的经济发展，解决库区的重大遗留问题，改善库区和安置区基础设施条件等，从而提高当地居民的生活质量。这类政策并不是直接惠及移民，而是使其通过享受水电项目部分收益建立的基础设施与服务等来间接获益。非货币形式的利益共享SWOT分析见表5。

表5 非货币形式的利益共享SWOT分析

3 基于SWOT分析的利益共享机制实施策略

基于对不同利益共享机制的SWOT分析，可以看出，在我国水电移民利益共享机制的具体实践中，不同的利益共享机制具有不同的优势和劣势。为了保证各利益共享机制实施的有效性，对于“优势-机遇(SO)”的组合要加以有效利用，对于“优势-威胁(ST)”的因素要予以密切关注，对于“劣势-机会(WO)”的因素要加以改进，对于“劣势-威胁(WT)”的因素要予以消除。

建立移民发展基金共享方式的SO、WO、ST、WT策略，见表6。

移民享受长期补偿利益共享方式的SO、WO、ST、WT策略，如表7所示。

移民入股水电开发利益共享方式的SO、WO、ST、WT策略，如表8所示。

移民享受优惠电价或水费利益共享方式的SO、WO、ST、WT策略，见表9。

非货币形式利益共享方式的SO、WO、ST、WT策略，见表10。

表6 建立移民发展基金共享机制SWOT分析实施策略

表7 移民享受长期补偿共享机制SWOT分析实施策略

表8 移民入股水电开发共享机制SWOT分析实施策略

表9 移民享受优惠电价或水费共享机制SWOT分析实施策略

表10 非货币形式利益共享机制SWOT分析实施策略

4 结语

目前我国水电项目采取的利益共享机制的实践可以看作是移民分享水电收益的一个很好的尝试，但是由于受到国家现有政策制度的制约，相对于国外这方面的经验还不够全面，主要表现在利益共享形式较为单一，对于已经实施的几种利益共享机制效果的检验还缺乏后续跟踪研究的案例，利益共享资金的有效利用缺乏保障等等。虽然我国水电项目利益共享机制的实践还处于较为初级的阶段，但是利益共享的理念正在逐渐渗透到水电开发的研究和实践当中。随着国家和地方层面加大对利益共享机制实施的政策和法律制度支持，水电项目开发中的各利益相关者都能够享受到水电工程建设的丰硕成果，适应大坝建设所带来的变化，并从中受益，获得发展。