论“三线一单”的重要性

李雯香 巫炜宁 范秀娟 周杜牧

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1 什么是“三线一单”

“三线”包括生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，其中，生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域；环境质量底线是指分区域分阶段制定的环境质量目标及污染物排放控制等要求；资源利用上线是指资源开发利用总量、强度、效率等上线控制要求。“一单”是指在“三线”研究的基础上，将行政区域划分为环境管控单元，按照环境管控单元编制的环境准入负面清单[1]。

2 “三线一单”的发展历程

2015年5月，中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》指出：树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内[2]，“三线一单”初具雏形。

2016年7月，环保部印发了《“十三五”环境影响评价改革实施方案》，明确以“三线一单”为手段，强化空间、总量、准入环境管理[3]。此后，连云港、承德、鄂尔多斯和济南四个不同类型的城市被选作试点，开展“三线一单”的划定工作。

2017年5月，习近平总书记在中央政治局第41次集体学习时强调：加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线，全方位、全地域、全过程地开展生态环境保护建设[4]。强调“三线”之于生态环境保护的重要性。

2017年12月，环保部审议并原则通过《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》。

2018年初，环保部制定了《长江经济带战略环境评价“三线一单”编制工作实施方案》，要求沿江省市开展“三线一单”编制工作，构建分区环境管控体系。

图1 “三线一单”的发展历程图

3 “三线一单”的重要意义

“三线一单”是党中央推进生态文明建设的重大决策部署，是生态环境保护的重要基础性工作，其重要意义体现在以下几个方面：

3.1 是环保早期介入的重要举措

“三线一单”注重从生态环境系统的客观规律、自然结构、演变过程及系统功能出发，进行生态系统服务重要性评估和生态环境敏感性评估，系统分析生态、环境、资源的功能与承载能力。本着早期介入、源头防控的原则，基于底线思维制定差别化的环境准入负面清单。“三线一单”囊括空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源开发效率要求等，是建设项目环评弱化、“非前置”后的重要抓手，将建设项目环评的早期介入提前至规划/计划、甚至是战略阶段。

3.2 是落实空间管控的重要抓手

“三线一单”编制技术指南要求采用基础地理信息数据作为工作基础底图，明确了制图标准、划分技术及数据口径，统一了数学基础、精度、计量单位，扫除了技术障碍，确保了空间落地的可行性。形成一套覆盖全域的生态、大气、水、土壤等生态环境要素以及土地、水、煤炭等自然资源的生态环境分区体系，将差异化的管理和准入要求落到矢量图层上，将数量性的目标要求转化为空间性的管控要求，以“三线”优化空间布局和开发强度，以“一单”约束开发行为，强化了环境保护在空间上的管控。

3.3 能推进战略和规划环评落地

一方面，“三线一单”立足于区域经济社会发展对生态及环境影响的综合评估之上，能够从技术上指引战略环评、规划环评破解社会经济发展与资源环境保护之间的矛盾，是完善环评制度体系的重要探索。另一方面，“三线一单”是战略环评、规划环评成果的实际应用，通过明确区域开发边界、开发强度，将管控措施、负面准入要求落到各个管控单元，优化布局、调整结构、控制规模，实现分单元精细化、差异化管理。环保部将长江经济带战略环评和“三线一单”划定工作统筹联合推进，借助“三线一单”强化清单式管理，将战略环评落地。

3.4 能有效提高环境管理水平

我国环境管理长期以来面临着“碎片化”管理、系统性不足；管理手段缺乏，空间管控不足；管理方式粗放，精细化不足等问题。“三线一单”基于生态环境保护的系统化研究，管控要求覆盖全域，破解了“破碎化”、系统性不足的难题；“三线一单”基于管控单元制定负面准入清单，各项要求措施均落到矢量图层，打破了空间管控不足的难题；“三线一单”建立的数据共享管理平台，形成了生态环保大数据和智慧管理系统，细化了分区管控要求，打破了精细化不足的难题，有效提升了环境管理的系统化、精细化和信息化水平。

结语

“三线一单”的制定有利于扭转生态环境保护在经济社会发展综合决策中的被动局面，夯实在自然生态方面的管理基础，进一步优布局、控规模、调结构、促转型，能从根源上解决当前突出的环境问题，意义重大。