从美英经验看我国国企混改的模式及路径

文=郝耀鸿 王立金

混合所有制是企业的所有制形式，是由不同所有制经济按照一定原则实行资本联合、融合或混合的所有制形式。具体来说，混合所有制是指国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济。

本轮国有企业混合所有制改革中，改革更加深入，“混”只是方法和手段，而“改”才是最终的目标，改的不只是股权结构，而是通过调整不同性质股东的持股比例，要实现对于公司治理结构的实际优化，从而真正推行现代企业制度，提高企业绩效。英国、美国作为老牌资本主义国家，在通过对国企进行混合所有制改革后，实现了企业治理结构的优化和国家经济的有效运行，其混改机制、运行模式等对目前我国进行的国企“混改”不无借鉴之处。

美、英国企混合所有制改革模式

美国国企混改主要做法。美国实行的是联邦制，各州政府与联邦政府有明确的权限划分，因此国企所占比重不大，联邦政府财力也相对有限，但从混改结果来看，效果却十分明显，混改后企业运行良好，混合所有制经济对美国经济发展起到了基础决定性作用，主要做法就是：优先发展、分级实施。集中有限的政府资源重点发展特定行业，将混改重点转向关系国计民生和高尖端技术领域，具体将企业合作模式分为：公私合营、特别许可、公共职能承担、工人股份四种。公私合营包括两种类型，一种是典型的混合所有制企业，比如军工企业、航空制造业等，这种类型的企业国家投入占主体，如表1所示。

表1 20世纪60年代美国混合所有制企业资产状况

表2 20世纪80年代英国政府出售国企股份

另外一种是非混合所有制企业，这类公司类似于我国的“公益型企业”，属于国民经济不可或缺，投资巨大、周期较长，但利润较低的行业，对于此类企业，联邦政府会直接出资或提供贷款，而且在经营过程中还要不断给予补贴，收益按照股份进行分配。

英国国企混改主要做法。二战后英国政府实行国家计划和自由市场相结合，是西方国家“国有化”程度最高的国家之一。20世纪70年代的经济危机爆发后，英国改变经济策略，减少政府对国家经济的直接干预，充分发挥市场作用，主要做法就是：先易后难、逐步推进。分阶段对不同类型的国有企业采取不同的转换方式，1981年至1983年间，英国政府陆续出售了多个国有企业股份，涉及行业逐渐多元化，如表2所示。

第一阶段，针对亟需私有化的企业，规模较小且不符合上市条件，政府采用直接出让股权的方式，国有资本完全退出企业。第二阶段，针对自然垄断性国有企业，规模大、构成杂，采取分解重组、公开上市的方式，引入民间资本，分散股权结构，规定持股人持股比例最高额度为15%，防止垄断现象出现。第三阶段，针对关乎国计民生的企业，例如通信、邮政、水电等国有企业，英国政府采取“中长期特许经营”，将经营管理授权给非国有企业，但政府仍然掌握所有权，到期后仍由政府收回。截至20世纪末期，英国完成50多家公司的混合所有制改革，政府从中受益640亿英镑。

我国国企混改的模式架构

我国国企混改模式涵盖“两大基础、三大保障”。

“两大基础”：建立和创新制度建设是国企混改的根本保障，是一切行动的指南，也是混改成功与否的关键所在；搭建专业化的运营平台是国企混改的坚强后盾，以“产、融、研、投”为核心，通过专业化的运营平台实现国企混改的有序和高效。

“三大保障”：并购重组仍然是本次国企混改的重要实现手段，以国家利益为核心，以市场需求为导向，坚持推进供给侧改革，合理整合产业结构；重点扶持新兴产业，通过基金管理支持具有领先技术创新能力的新兴产业，例如新型农业、环境治理、区块链、物联网、量子科技、人工智能等，有效促进国企混改的产业调整和转型升级，助推国企淘汰落后产业、过剩产业等为升级转型注入活力；社会资本参股进一步激活企业活力，优化公司治理结构，是本次国企混改的一大亮点，也是打破旧格局、开创新局面的必然要求，例如将国有资本引入重要民营企业，引导助推民营企业发展。

我国国企混改的实现路径

一是实事求是、理论先行。我国自改革开放以来，有一些经济政策在贯彻执行中，由于缺乏经济基本理论支撑，在实际运作中会出现相互矛盾的方案。英美国企混改都建立在市场经济理论基础上，比如英国在不同时期采用不同地宏观调控政策和改革措施，都是在基础经济学理论指导下进行的，这是保证国企改革中关键政策的连贯性和指导性，更是改革成功的基石。

二是分类实施、完善制度。英美国企混合所有制改革中，都不约而同的采用了“分类实施”的方式，没有一刀切，根据本国企业的实际，结合经济发展现状，实行分类、分层策略。此次我国国企混改，把国有企业分为商业类和公益类，商业类国企细化为Ⅰ、Ⅱ类，商业类国企Ⅰ类，即竞争性国有企业；商业类国企Ⅱ类，即和国家安全有关，关系国民经济命脉的垄断性国有企业。对三类不同类型的国有企业采取不同的治理方式，不同行业、不同规模、不同地域、不同盈利模式采用不同的混改方案，同时匹配各自不同的政策，坚持因行业而异，进行分类改革。

三是循序渐进、分步推进。英美国企所有制改革都遵循了渐进模式，首先改革竞争性强、高盈利的企业，之后改革垄断行业、低盈利的企业。遵从先易后难的原则，有所侧重、逐步推进，把好的资源做混改，这也是为了吸引和鼓励更多的民营资本入股。那么在此轮国企混改中，在涉及国计民生的重要核心行业和领域全面推进混改，并不意味一切行业和领域无门槛地混合，2017 年的《政府工作报告》明确指出，“加快推进国企国资改革，深化混合所有制改革，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐”。因此要有针对性地逐渐推进、分步实施。

四是双向混改、优化结构。在本轮国企混改中，提倡双向混合，既支持民营资本加入国有企业，也支持国有企业参与民营企业。在进行对国有企业改造的过程中，引入非国有资本，保持国有控股，或者国有参股，完善企业制度和法人治理结构，激发企业活力。例如，垄断性国有企业，在保证政府绝对控股的前提下，适度推行混合所有制改革；在企业经营中的非垄断环节，允许符合条件的民营企业参股；属于涉及国计民生的重要公共产品提供和国家安全行业的企业，则要保证国有独资，暂时不推行混合所有制改革。

五是权责清晰、政企分开。国有企业混合所有制改革的核心是政企分开下的企业产权明晰，国有企业产权不清晰，政府和企业权限不分，企业的所有权归属完全不明确，在这样的情况下，企业完全缺乏发展的原动力，而且也缺乏责任意识，盈亏都有政府兜着。产权清晰是现代企业能够健康发展的基本要求，因此，如何重建企业在经营权和所有权分离前提下的内部机制，保证企业绩效获得显著提高，是此轮混改中的重点。