特大城市工会创新发展道路实践探索*—— 以工会十六大以来北京工会发展为例

张孝梅

（北京市工会干部学院，北京 100053）

在京津冀协同发展战略背景下，北京开始步入新的发展阶段，面临难得的历史机遇，这无疑给工会发挥作用提供了广阔的舞台和空间。然而，面对新情况和新要求，北京工会在体制机制、服务职工手段方式，以及自身建设等方面还存在不足，与党政和职工的要求期盼还存在一定差距。如何更好地担当时代赋予工会的历史使命，是北京工会必须破解的命题。为此，北京各级工会深入学习习近平关于工人阶级和工会工作的重要论述，在全总和北京市委的领导下，明确了北京工会工作的总体任务：“团结动员全市广大职工为建设国际一流的和谐宜居之都、实现中华民族伟大复兴的中国梦做出积极贡献”。同时结合首都转型时期发展特点，进行了系统性变革与实践探索。为我国特大城市转型升级过程中如何发挥工会作用，不断创新发展具有中国特色、时代特征的工会工作，提供“北京模式”的样本借鉴。

一、创新发展的思考主线与理念转型

随着北京城市功能定位的落实推进，党政、职工、行业、企业等各方主体对工会期待越来越高。如何更好实现围绕中心，服务大局“公转”，与服务职工群众“自传”有效融合,相得益彰，北京工会审时度势，转变发展理念。

在创新发展过程中，北京工会基于以下思考主线：一是把握时代特点，转变工作方式。在国家发展大的战略背景下，首都经济结构、社会结构正在发生深刻变化，劳动关系趋于复杂，成为影响社会和谐稳定的重要因素。北京转型面临双重挑战：尽快提升职工素质，保障人才供给；避免职工权益受损，维护社会和谐稳定。如何把握时代特点，有效参与转型期社会治理已成为北京工会工作创新发展的“新常态”。二是明确历史使命，强化改革担当。2015年，《群团工作意见》、《全国总工会改革试点方案》相继出台，具体明确了工会的历史使命和时代担当。北京工会从解决根本性问题入手：以政治性、先进性作为服务大局的立足点和着力点，在促进劳动关系和谐稳定，提升职工素质方面下功夫；以群众性作为工会工作的出发点，加强调研，切实提供服务维权的针对性，增强职工群众的获得感；增强问题意识，坚持中国特色社会主义工会道路，进行系统改革，为工会事业健康发展铺路奠基。[1]三是在统筹兼顾基础上，聚焦阶段性目标。把“建立具有时代特征、首都特色的职工维权服务体系”作为北京工会阶段性重点工作目标。

同时，北京工会在发展理念上实现了三重转型。一是实现从工会组织有形覆盖扩张向工会工作有效建设的转型。以往工会过于重视基层工会组织的高覆盖率，一定程度上忽视了后续建设，结果出现基层工会“建起来，转不起来，转起来，活不起来”的“无效覆盖”状态。为此，在提高建会和入会率基础上，北京工会以“抓基层、打基础、增活力”为重点，全面增强基层工会工作内在动力。同时构建现代工会治理体系，全面促进工会服务、维权、维稳工作的时效性。二是实现从自我循环封闭运转向开放共享合作转型。北京工会加强与系统内外不同主体间的交流合作，搭建共享平台，不断提升社会化供给能力。三是实现从行政指令供给向职工需求供给的转型。北京工会改变由机关定计划的方式，开启“走近职工-了解需求-搭建平台-公开招募”的社会化运作模式，提供更精准优质的服务。

二、创新发展的视角

城市发展问题、产业空间调整问题、人口膨胀问题、职工权益问题，这些都是影响工会工作的关键变量，也是工会创新发展要思考的核心要素。关于创新发展，北京工会坚持“系统设计、协同推进”原则，展现了特大城市工会在经济社会转型过程中的风采与时代担当（见图1）。

图1 北京工会创新发展的视角

（一）立足战略

近年，北京肩负着落实城市功能定位的历史使命。如何主动服务大局，发挥更加积极的作用，工会需要进行系统的战略谋划。

1.顶层设计指导工会工作的纲领性文件。2014年，北京市委出台《中共北京市委关于进一步做好工会工作的意见》（简称《意见》），为新时期北京工会事业明确了定位。意见突出“充分发挥工会组织作用，团结动员全市职工为建设国际一流的和谐宜居之都而努力奋斗”的时代主题，明确了未来五年北京工会工作的总体和具体目标与任务（见表1）。[2]

表1 北京工会工作“1+15”文件逻辑关系[3]

2.全面规划职工发展。2016年，全国首个省级围绕职工全面发展的“十三五”专项规划——《北京市“十三五”时期职工发展规划》，由北京市总工会发布。规划指出，在“十三五”期间，北京市要通过打造职工维权与服务体系，让职工实现体面劳动，得以全面发展。主要在六方面改善职业发展环境：一是就业质量显著提高；二是收入增长保持同步；三是劳动保护全面落实；四是保障形式多样到位；五是参与渠道便利畅通；六是发展平台广阔可选。规划是在继承和延续“十二五”规划基础上形成的。《北京市“十二五”职工发展规划》首次确立了职工的“六权”（就业、收入、安全、社会保障、参与、职业发展）发展权体系格局。“十三五”规划进一步细化了阶段目标和最终目标（见表2）。规划充分吸收近年首都工会改革创新、深化发展的成果，强化了新时期工会组织在维护职工权益、增进职工福祉方面的地位和作用。[4]

表2 北京市职工“十三五”发展规划的目标

（二）法治思维

随着劳动关系主体及其利益诉求多元化，一些基层单位出现了建会难、集体协商机制不畅、民主管理滞后等突出问题。2016年，北京市总工会对《北京市工会法实施办法》进行了修订和完善，通过立法重新界定工会、企业和相关主体责任，调整劳动关系各方权利义务，体现了立法精神和地方特色。主要修订内容如下：一是扩大会员身份条件的确定范围。为农民工等特殊群体入会确立了法律依据。二是完善组织体系建设。进一步区分产业工会和区域性、行业性工会联合会的定位，明确上级工会帮助、指导基层组建工会的职责。三是完善职工维权机制。健全工会组织监督维权的具体程序。增加区域性、行业性集体合同标准的规定。四是完善企业民主管理制度。新增职代会制度作为企业民主管理的基本形式的规定，修改了需经其审议通过的事项。增加厂务公开制度及具体事项和程序。五是加大工会经费收取支持力度。增强催缴程序和增加职工筹备建会期间的费用收取等内容。六是细化法律责任。对违反工会法的各方主体法律责任作了进一步程序性的细化，增强了操作性。[5]

（三）面向未来

有学者预测，受人口规模和人口结构的变化影响，北京市劳动力市场将遭遇“总量荒”和“结构荒”的双重困境。[6]为此，北京工会面向未来，发挥“工会大学校”作用,搭建平台，探索产业升级、人才培育、城市发展相融合的机制。一是加强职工思想道德素质建设。开展“中国梦·劳动创造幸福”教育实践活动。弘扬劳模精神，建立劳模墙，创建 “劳模创新工作室”。推荐职业道德标兵，引导职工爱岗敬业。二是加强职工科学文化素质建设。推行工学结合、校企合作的技术工人培养模式。扩大“在职职工职业发展助推计划”的助推范围。通过优惠政策、学费资助、学分累计等手段，帮助农民工提升学历层次。三是加强职工技术技能素质建设。培养符合未来北京城市发展需求的技能人才，推广“培训-练兵-比武-晋级”四位一体职业技能培养机制和“现代学徒制”培训模式。选树德艺双馨的“北京大工匠”，加大对创新成果的奖励，提高成果转化率。[7]

（四）积极应对

面对劳动关系领域出现的新情况以及职工的新期待，北京工会构建维权服务“双体系”。 一是构建“法治化、规范化、动态管理”的职工权益维护体系。积极促进劳动关系三方协调机制发挥作用；加强企业民主管理工作；融入首都社会矛盾多元调解体系；强化劳动关系预防预警机制。北京市总工会于2017年出台了《关于加强职工福利费及教育经费使用、劳动保护标准、高技能人才待遇、带薪年休假等集体协商工作的指导意见》，以“四必谈”为抓手推动了工资集体协商迈上了新台阶。二是构建“社会化、信息化、普惠制”的职工服务体系。努力推动“北京工会三级服务体系”，与“党建服务体系”、“政府社区服务体系”实现有效对接，积极主动参与社会治理。同时以工会服务站和职工之家实体化建设为抓手，打通工会服务职工群众最后一公里。

（五）以人为本

工会工作的持续创新发展，离不开人才，离不开一支强有力的专业化、职业化的人才队伍。为满足新时期工会事业发展，北京工会重点在以下方面加强了队伍建设：发扬首都职工自信自强精神，鼓励职工互济互助、自我服务，培育“首都职工志愿者队伍”；根据职工服务及维权需求的多元化，从工会组织内及社会招募培养专业化人才，主要包括“工会专职律师”、“工资集体协商指导员”、“职工就业辅导师”、“职业发展培训师”、“心理健康辅导师”以及“劳动法律监督员”、“劳动争议调解员”和“专职工会社会工作者”等；成立职工发展研究机构，持续深入研究 “首都职工队伍发展状况”，对首都职工发展存在的问题予以分析并提出系统性解决方案，引导政府、工会、行业、企业、职工等各相关主体关注职工发展，做出各自努力。

（六）经费保障

北京工会在保护职工权益、助推职工发展、提升职工服务方面投入了大量经费。一是鼓励职工创新创业，对符合首都产业结构调整的创新工作室和创业活动给予专项财政支持和金融支持。2017年推出“首都职工创业小额贷款”服务项目，为符合条件的工会会员提供担保和全额贴息。 二是对“职工之家”建设和职工教育培训设施设备投入给予经费支持。三是开展 “在职职工医疗互助保障计划”，实现职工医疗费用 “二次报销”。2012年该项目启动，开创了全国在职职工医疗互助保障门诊理赔的先河。作为社会基本医疗保险的有益补充，“二次报销”以其惠普制、便捷性，成为北京工会最具社会影响力的服务项目。[8]为保障服务职工各项工作经费能够足额提取并用于职工，北京市总工会于2016年底联合市人社局、财政局等政府四部门制定了《关于进一步加强服务职工工作经费保障的意见》，对服务职工工作的四项经费——“工会经费、职工福利费、职工教育经费、劳动保护费”的提取及使用做出了明确规定。2017年，北京市涉及“四项经费”支出163.3亿元，使百万人次职工受惠。其中包括职工福利费73亿元、工会经费57.5亿元、职工教育经费18.1亿元、劳动保护费14.7亿元。

三、创新发展的路径与成效

北京工会面对新要求，在传承基础上，学习运用新理论、开拓新思路、采取新举措，推动工会事业发展，其创新发展路径如下：

（一）注重顶层设计，有效提升工会参与社会治理的能力

北京工会立足时代，就如何跟上首都转型步伐，实现自身转型，在城市转型发展中建功立业做贡献，进行了系统的顶层设计。

一是全面描绘规划工会事业蓝图，清晰目标和任务。规划出台首都工会事业发展的指导性文件——“1+15”文件，聚焦主责主业，有目标、有方法、有保障；对职工发展，实现体面劳动，出台专项“十三五职工发展规划”，给出阶段性、数字化具体实现目标；二是推进组织机构改革，强身健体。对于原有组织体系 “上强下弱”、“上热下冷”的局面，北京工会从增强领导机关代表性入手，选拔基层职工代表进入领导机构，增强源头参与率；通过“减上补下”，把人财物资源向基层倾斜，把更多的机关干部充实到基层，激发基层工会组织活力；建立了一支社会化专业化的工会工作者队伍，在选用育留上制定了相应的激励约束机制。三是保障工会工作合法合规开展，出台相关法律法规、政策文件。随着新经济的发展，大量新的就业形态和用工形式出现，原有法律政策已经不能适应和保障工会服务和维权工作正常开展，出现了很多工会工作覆盖盲点和空白点，诸如：新业态劳动关系认定问题、劳动者入会及权益维护服务问题；农民工、季节工、劳务派遣工、机关事业单位编外人员的入会问题、权益保障等问题。北京市总工会因此出台了新的《工会法实施办法》、制定了系列有关民主管理、工资集体协商、经费提取与使用等职工维权与服务方面的政策文件，保障工会依法合规工作，提升服务和维权的广度与力度。四是打造首都特色、时代特点的工会服务品牌。秉持“服务+维护”的工作理念，北京工会打造和做强了系列深受职工欢迎的特色品牌：“北京市工会三级服务体系”、“首都职工素质建设工程”、“在职职工医疗互助保障计划”、“在职职工发展助推计划”、“北京大工匠”、 “劳模墙”、“温暖基金会”、“首都职工创业小额贷款”、“首都职工志愿者”等一批品牌，提高了首都工会的辨识度和认可度。

（二）搭建平台，发挥枢纽型社会组织作用

作为枢纽型社会组织，北京工会加强与社会各类主体沟通合作，引领建立和谐劳动关系的同时，开放思维，在服务和维护职工权益方面引进社会力量，进行“供给侧”改革。

由于受限于工会组织自身基础，能力和专业化程度等问题，北京工会在如何改善供给能力方面进行了探索尝试。2012年以来，北京市总工会以购买社会服务为切入点，通过普惠制、项目制、社会化运作方式聚合社会资源，形成了具有惠及民生、维护权益等多功能的社会枢纽型平台。通过这个平台，不断提升优化各类服务职工载体的实际功能，推进工会工作专业化，形成了系列北京工会工作品牌。为了规范运作，先后出台《北京市总工会购买社会组织服务管理办法（试行）》等系列制度文件，完善畅通服务维护职工权益的机制和模式。经过多年实践，北京工会拓宽了工会社会化服务的渠道，团结凝聚了众多社会人士和社会组织，解决了工会组织相关领域人才不足，专业不强的问题。面对劳动关系趋于复杂，职工需求多元的客观形势，北京工会发挥了枢纽型社会组织的积极作用，为职工提供了更加精准的服务模式。

（三）客观评估，推动工会工作全面发展

北京工会在不断“去四化，增三性”过程中，引入基层工会会员民主评议机制，在服务职工项目方面，引入第三方独立评估机制，搭建了职工、社会组织、政府等主体参与的多维度工会工作评价体系。[9]客观的评估机制，有利于激发工会组织活力、制度活力、队伍活力、服务活力，全面促进提升工会工作。北京工会秉持开放共享理念，兼收并蓄各方意见和建议，以“党政认可、职工满意、社会支持、依法合规”作为工会工作的标准。为实现工会组织有形覆盖和工会工作有效覆盖，北京工会定下阶段性目标，自2015年起，经过5年努力,“基本实现基层工会工作在工会会员民主评议中满意率普遍达到90%以上，真正使职工在遇到困难时想得起、找得着、靠得住。”[10]

（四）积极应用现代技术，打造与时俱进的智慧型工会

北京市总工会依托由1个市级职工服务中心、17个区级职工服务（帮扶）中心、230个街道（乡镇）工会服务站构成的三级工会服务体系，以及12351职工服务网，建立形成了北京市职工信息基础数据库。一是打通全市工会系统区域间、行业间数据信息上传通道。各基层工会对本单位会员信息进行动态管理，对职工实名制服务、维权信息实时更新上传。二是充分开发利用数据资源，以精细管理、精准服务为主要内容，实现工作流程优化再造，打造智慧型工会。同时打造“互联网+工会”，让职工群众在服务产品、服务形式、服务时空以及权益维护等方面有更多选择，打破了以往受时空条件限制对工会发挥服务维护功能的掣肘，提高了工会工作的时效性。对互联网、大数据的充分利用和挖掘，拓宽了工会工作对象和活动空间，同时互联网、大数据的开放共享性，为北京工会工作的社会化奠定了基础。目前北京各级工会提供的“法律服务”、“技能助推”、“文体推介”、“医疗互助”、“健康促进”、“职业康复”、“意外保障”、“心理关爱”、“困难帮扶”、“母婴关怀”十大服务品牌，以“互联网+”模式加以推广实施，通过对大数据的适时分析，服务品质不断提升改善。

北京工会通过不断创新发展，在服务和支撑北京城市发展，率领广大职工建工立业；在深化改革、实现中国梦过程中，促进发展成果共建共享，在破解企业关停并转职工权益维护问题等方面发挥了重要作用。截至2017年，北京市累计办理“京卡·互助服务卡”473万张，全市各级工会有2720个服务项目搭载在工会三级服务体系平台上。111万职工受助于“在职职工医疗互助保障计划”，累计建立母婴关爱室4300余家。投入帮扶资金2150.5万元，惠及在档困难职工4704户。北京市各级工会在首都职工的就业服务、收入增长、安全健康、社会保障和民主参与、职业生涯发展等方面积极参与，发挥重要作用，使得转型期劳动关系总体和谐，为首都社会稳定做出了较大贡献。

四、创新发展面临的挑战和建议思考

（一）北京工会创新发展面临的挑战

在取得成绩的同时，北京工会事业发展还有很大潜力，面临一些新的挑战和不确定性。主要表现在于：一是维护劳动关系和谐稳定压力增大。在非首都功能疏解过程中，全市劳动关系总体稳定，但劳动争议案件有所增加。2016年，全市仲裁系统、法院系统受理劳动争议案件分别达6.9万件、3万件，比2012年增长13.1%、11.9%。随着京津冀区域协同发展战略的推进和北京城市功能定位的实现，首都职工队伍稳定压力不断增大。在未来一段时期内，北京工会如何在服务大局的同时，维护劳动关系和谐稳定，面临着较大的压力和挑战。二是新业态对劳动关系的挑战。北京作为分享经济较为活跃的区域，产生了一些新业态，带动了相关就业。但这些新业态给劳动关系领域带来了新的挑战。一是认定劳动关系困难。依据现有法律标准，还不能明确平台与网约工之间的劳动关系。二是新业态职工权益维护问题。有些新业态就业灵活但不稳定，因劳动关系无法确定，当劳动者权益受损时，得不到现有相关劳动法律的保护。 三是人才队伍力量不足。未来相当长一段时期，北京工会参与社会治理的工作任务会日趋繁重复杂，但工会干部力量明显不足。有些工会干部工作方式和观念滞后，在新时期社会治理格局下，依然是依附被动、等待观望的态度和理念。对于基层工会干部，流动性小，交流提拔机会少，严重挫伤了积极性。由于缺乏科学系统的激励保障机制，还没有形成职业化的工会干部队伍。四是有形覆盖率高与选择率低。近年北京工会覆盖率和入会率都在提高，但不意味着会员对工会工作满意度的同步提高。2014年“北京市职工职业发展权”调研报告显示：职工对工会在提供福利和关怀方面给予了积极评价，但在具体权益维护上，认为工会作用较弱。这使得工会对职工吸引力不足，拉开了职工和工会的距离。在发生劳动纠纷时，职工不会主动向工会寻求帮助，导致工会在维权过程中缺乏有效的群众支持。职工对工会的信任度和认知度有待提升。

（二）北京工会进一步创新发展的建议思考

针对北京工会创新发展过程中面临的挑战和风险，北京工会工作可以在以下方面进行改进和加强：一是加强职业化人才队伍建设。立足于北京工会事业发展需要，构建一套“选-用-育-留”为一体的，具有激励约束机制的职业化人才队伍建设体系，使工会人才队伍在数量规模、结构分布、素质能力等方面能更好服务于北京城市发展和职工权益维护。二是健全维权机制，加强工会维稳工作。积极推进区、街道（乡镇）、行业（产业）和工业园区协调劳动关系三方委员会和三方协调机制组织建设；尽快出台《北京市工资集体协商规定》，从源头维护职工合法权益；及时协调解决非首都功能疏解中的职工权益问题；建立政府、工会、行业、企业等共同参与的职工分流安置工作协调机制；从首都转型稳定大局着眼，加强工会维稳工作。强化劳动关系预防预警机制，加强对劳动关系领域的风险评估和研判，及时排查化解劳动关系矛盾。建立各级工会上下联动的维稳机制。 三是加强调查研究，服务新业态职工队伍。研究新业态的劳动关系问题，调查研究新业态下的就业形式、就业规模及劳动者容易出现的权益受损问题。充分运用新媒体和网上监测工具，及时了解新业态劳动者思想状况，及时化解潜在风险；利用互联网打造职工发展事业服务共享平台，把普惠制、实名制、项目制的服务送到新业态领域劳动者身边；畅通网络诉求表达渠道，了解新业态职工群体的服务需求，提供网上加入工会、网络维权、网上服务。四是重视宣传推广，增强工会认知度。北京工会在维护职工合法权益，解决职工利益诉求等方面发挥着重要作用。但很多职工对工会的认知度偏低，直接影响了工会的可持续发展。工会宣传工作要加强顶层设计，从形式、内容到载体，应与职工群众的关注点有效融合。主动贴近职工生活，围绕工作重点，全面推进宣传工作常态化。载体上，从传统媒介向新兴媒体转变；形式上从宣贯说教的生硬文字向生动活泼的大众形式转变；内容上聚焦党政关注和职工关切的问题，突出工会维权职责，宣传工会维权服务的先进事迹，典型案例，让职工切实感受到“工会就在身边”。