借两会浩荡东风 创军民融合发展辉煌

◎国防大学国防经济研究中心原主任 刘晋豫

2017年12月18日到20日，中央经济会议在北京举行。在这次重要会议上，习近平总书记发表重要讲话，强调，随着中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了从高速增长阶段转向高质量的发展阶段。2018年3月12日，习近平总书记在出席十三届全国人大一次会议解放军和武警部队代表团全体会议时强调，实施军民融合发展战略是构建一体化国家战略体系和能力的必然选择，也是实现党在新时代的强军目标的必然选择，要加强战略引领，加强改革创新，加强军地协同，加强任务落实，努力开创新时代军民融合深度发展新局面，为实现中国梦强军梦提供强大动力和战略支撑。习近平总书记的这些重大战略思想告诉我们，新时代推动军民融合发展，必须注重发展质量，必须推动军民融合高质量发展。

一、军民融合高质量发展的科学内涵

军民融合高质量发展是一个复合的概念，指的是能够更好地满足战斗力和生产力同步提升的发展，是更能体现创新、协调、绿色、开放和共享的发展理念的发展，是生产要素投入较少，资源配置效率较高，能够实现一份投入、两份产出的发展，是能够更加有效地实现富国与强军的统一的发展。具体说来，军民融合高质量发展应包含以下几个方面的含义：

（一）高质量军民融合发展必须是实实在在的发展

军民融合上升为国家战略以来，军地双方高度重视，军民融合发展风生水起，形势喜人。5年来，军民融合发展顶层设计不断完善，战略指导和规划引领进一步增强，中央军民融合发展委员会统筹决策、办公室综合协调，军地有关部门和地方分工负责的领导及工作格局初步形成；军民融合发展重点领域初见成效，内容不断丰富、范围不断拓展，整体推进、协同发展的良好态势初步形成；重大工程建设加快推进，一批军民联合重大示范项目启动实施，军民融合发展龙头工程、精品工程正在打造；制度环境不断优化，政策措施不断完善，资金渠道不断拓展。但是在看到成绩的同时，我们也应该看到发展中存在的问题。比如，有的地方、有的部门把军民融合作为一个筐，什么都往里面装。在调研中，就曾发现，有的地方就把香烟过滤嘴等与国防军队建设相关性不强，关联度不大的项目也引入了军民融合示范区。再比如，有的省份建立的军民融合发展基金，存在着财政投入部分精准到位，但是对于社会资本的撬动作用远远没有发挥出来的问题。诸如此类的问题还有很多。所有这些都表明，目前军民融合发展尽管声势浩大，但不实的问题仍旧存在。

（二）高质量军民融合发展必须是结构合理的发展

经济学意义上的结构是指在社会生产和再生产过程中，各种要素之间的比例关系。军民融合发展中的结构，则是指在军民融合发展过程中所形成的要素投入结构，产业结构、区域结构、企业结构以及产品结构等等。目前，我国军民融合发展过程中的结构性问题已经开始显现。比如，军民融合发展中存在的产业结构同质化问题。到目前为止，全国各省都已经制定出台了各省的军民融合发展规划，但从这些规划来看，省与省之间的军民融合发展重点任务上有很大的相似性。比如，目前国家鼓励通用航空的发展，因此，很多省份在本省军民融合发展规划中，都把推动通用航空发展作为重点任务之一，而不顾本省航空工业发展的基础究竟如何。再比如，各省的军民融合发展规划，几乎都把打造军民融合示范区作为重点任务。这就产生了一个问题，那就是，打造军民融合示范区，其目的是要在推动军民融合发展中形成可复制、可推广的经验，为推动军民融合发展找到一条科学的路径。现在各省都在打造军民融合示范区，那么这些示范区是要成为谁的示范呢？这些现象表明，目前推进军民融合发展过程当中，一些结构性矛盾和问题已经开始显现，如果不注意及时解决，必将会对构造科学合理的军民融合发展结构产生不利的影响。

（三）高质量军民融合发展必须是有强大创新能力的发展

创新是一个国家一个民族进步的灵魂，也是军民融合发展的灵魂。军民融合发展过程中的创新是一个复杂的系统工程，包括发展理念创新、发展模式创新、发展路径创新、发展策略创新、发展体制机制创新等等。目前我国的军民融合发展创新成绩喜人，但是也还存在着一系列问题亟待解决。比如，在理论创新方面，目前存在着一般宣传性研究多，对军民融合发展特点规律研究少，理论创新亟待加强的问题。在技术创新方面，我国军民融合协同创新体系尚在建设过程中，军事需求对于科技创新的牵引作用发挥还不够，军民协同创新对于战斗力的贡献率有待进一步提高，军民协同创新对于我军建设的支撑作用尚待加强，在主动发现、培育、运用可服务于国防和军队建设的前沿尖端技术，捕捉军事能力发展的潜在增长点方面还有很长的路要走。在体制机制和政策法规创新方面，目前，推动军民融合高质量发展的体制机制和政策法规体系还亟待进一步完善，特别是“军转民”以及“民参军”的相关政策和体制机制。在协同创新模式方面，目前军民协同创新模式不够丰富等问题依旧存在。实践反复证明，抓军民协同创新就是抓发展，谋军民协同创新就是谋未来。靠军民协同创新推动军民融合发展，推动国防和军队建设实现新跨越，是关系我国国防和军队建设前途命运的一个关键。因此，高质量军民融合发展必须是具有强大的创新能力的发展。

（四）高质量军民融合发展必须是具有高质量发展环境的发展

任何事物的发展都离不开特定的环境，军民融合发展同样如此。这个环境是多要素组成的系统，包括法律环境、政策环境、体制机制环境、财政保障环境、信息支持环境等等。经过多年的努力，我国军民融合高质量发展的环境不断优化，但仍旧存在着一系列问题需要解决。调研中曾遇到这样一个事例，江南某省有一家生产碳纤维的大型企业，这家企业的高端产品从T800到T1000已经形成序列，其中T800已经量产，T1000处在试制的阶段。在推动企业发展的过程中，企业投入了36个亿。36个亿的巨额投资基本是该企业从集团下属的其他企业盈利中抽调而来的。企业领导讲，高品质的碳纤维材料是国防军队建设和经济建设所必须的材料，如果我们能够得到更好的财政金融支持，我们的企业可能发展得更强。这个事例表明，目前推动军民融合发展所需要的金融支持政策体系亟待进一步完善，同时也反映出，我国军民融合高质量发展所需要的高质量发展环境亟待进一步完善。

（五）高质量军民融合发展必须是具有强大内生增长能力的发展

所谓内生增长，主要指的是投入和产出之间的比例关系。在发展的规模、发展的速度相同的情况下，投入的越少说明发展的质量越高，也说明内生的增长能力越强。在调研中我们发现，目前一些企业并不大注重内生增长能力的培育。比如，在调研中我们了解到，有的企业的军品和民品之间的比例关系存在着严重的不均衡、不协调问题。比如，有的企业在谈到该企业的军品和民品之间的比例关系时说，企业军民比重占到98%，基本没有民品。更为重要的是，一些企业的领导甚至没有意识到这种不均衡所隐藏的风险。军品生产和军品采购有其自身的特点和规律。这些特点和规律之一就是其波动性，包括军费增长，同样呈现出波动性的特征。当前一些投资机构也在讲，从未来中国军费增长来看，我国军品市场将有多少万亿。这是一种不负责任并带有误导性的提法。作为行业和企业，在参与军民融合发展实践中，必须高度关注军民生产和采购的特点规律，注意培育自身的内生增长动力。

二、制约军民融合高质量发展的主要问题

目前，我国军民融合发展成绩斐然，但从高质量的角度考察，仍然有一些问题亟待解决。

（一）高质量发展的理念就有待进一步确立

目前，各地区、各部门、各行业都对军民融合发展给予厚望，都希望抓住国家推动军民融合发展的战略机遇期，培育自身的新增长点，以至于有的地方出现了把军民融合作为一个筐，什么都戴上军民融合帽子的现象，全然不考虑与国防和军队建设的相关性，对地方经济社会发展的推动性。近期，看到一个报道，某地在举办半程马拉松比赛时，竟然也冠以军民融合名义。这是一种典型的贴标签的做法。此外，诸如贯彻军民融合国家战略，推动军犬养殖事业发展等提法也曾出现过。这些现象说明，一些地方对于军民融合发展的科学内涵理解把握不准，更没有树立起推动军民融合高质量发展的理念，与党中央、习主席的要求相距甚远。

（二）高质量发展目标有待进一步明确

在党的十九大报告中，习近平总书记要求我们要更加注重军民融合，实施军民融合发展战略，形成军民融合深度发展格局。关于军民融合发展的目标，习总书记明确指出，“加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，逐步构建军民一体化的国家战略体系和能力。”现在的问题是，我们在贯彻军民融合发展战略时，还没有真正搞清楚全要素、多领域、高效率的具体内涵，没有搞清楚什么是一体化的国家战略体系和能力。在这样的情况下，要推动军民融合高质量发展是比较困难的。

（三）高质量发展的体制机制有待进一步完善

推动军民融合高质量发展，离不开更加科学合理的体制机制。目前我国军民融合发展的体制机制在不断完善，离实现高质量发展的目标还有一定差距。比如，在宏观管理模式方面，习近平总书记告诫我们，推动军民融合深度发展，既要发挥国家主导作用，又要发挥市场的作用。但是国家的主导作用如何发挥问题还有待进一步解决，市场作用都包括哪些，如何更好地发挥市场的作用更需要深化研究。再比如，在组织管理体系建设方面，目前中央军民融合发展委员会已经建立，各省也建立了相应的组织领导机构。但是如何理顺各省军民融合领导机构与政府之间的关系，以及如何理顺这些机构与当地驻军之间的关系问题，构建起顺畅的工作机制问题，就有待进一步研究解决。再比如，目前我军战区主战、军种主建的新体制已经建立，主战与主建两大板块的军民融合问题如何协调，工作机制应该如何构建等问题，也需要在实践中进一步破解。

（四）高质量发展平台体系建设有待进一步加强

推动军民融合高质量发展，离不开一批高质量的技术转移平台、产权交易平台、成果转化平台、供需对接平台以及诚信管理平台等等。当前，我国军民融合平台体系建设初见成效，但还远远不能满足推动军民融合高质量发展的要求。比如，在目前军民融合热潮高涨的情况下，参与军民融合企业的诚信管理以及与之相关的诚信管理平台体系建设就是一个亟待解决的大问题。目前，社会上一些机构挂羊头卖狗肉，有的人借军民融合的名义，赚黑心钱。虽然《解放军报》和民政部已经联合开展打假活动，但是这个问题仍旧没有得到彻底解决。产生这一问题的根源在于我们缺乏专门的军民融合诚信管理平台体系以及相应的程序有效的管理机制。

（五）高质量发展产业结构和产业布局有待进一步完善

科学合理的产业结构和产业布局是实现高质量发展的基本要求和重要保证。目前在军民融合产业布局和产业结构方面，还存在着一系列难题需要解决。比如，在军民融合产业布局方面，我们必须解决的一个重大战略问题就是如何与我军现行的战区布局相适应问题。再比如，在产业结构方面，我们必须解决如何使军民融合产业结构与党的十九大报告提出的确保到二〇二〇年基本实现机械化，信息化建设取得重大进展，战略能力有大的提升。同国家现代化进程相一致，全面推进军事理论现代化、军队组织形态现代化、军事人员现代化、武器装备现代化，力争到二〇三五年基本实现国防和军队现代化，到本世纪中叶把人民军队全面建成世界一流军队的目标相适应。诸如此类的问题还有很多需要进一步研究和解决。

三、推动军民融合高质量发展的若干思考

习近平总书记在出席十三届全国人大一次会议解放军和武警部队代表团全体会议时要求我们，推动军民融合发展，要加强战略引领，加强改革创新，加强军地协同，加强任务落实，努力开创新时代军民融合深度发展新局面。中央经济工作会议指出，推动经济高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路，制定经济政策，实施宏观经济调控的根本要求。习近平总书记的重大战略思想和中央经济工作会议精神，为我们指明了推动军民融合高质量发展的方向。当前，推动军民融合高质量发展需要做的工作很多，择其要者有以下几个方面：

（一）牢固树立推动军民融合高质量发展新理念

理念是行动的先导，有什么样的理念，就有什么样的行动。要实现军民融合高质量发展，首先要树立高质量发展的新理念。应牢固树立“一盘棋”的理念，把推动军民融合发展与国家政治、经济、军事、科技等作为一个整体来统筹和谋划，紧紧围绕实现“两个一百年”的奋斗目标，围绕实现中华民族伟大复兴的中国梦，围绕实现富国与强军的统一，从党和国家事业发展全局出发，对军民融合发展实施战略指导。应牢固树立优化发展的理念，按照调整优化结构、加大创新力度、理顺重大比例关系、科学确定规模和结构，确保我国军民融合发展成为质量效能型和科技密集型的发展。应牢固树立战略管理理念，注重军民融合管理体系建设，建立并不断完善新型军民融合管理体系，高度注重军民融合战略管理，找准目标、路径、重点和突破口，坚持需求牵引、体系论证、运用先进方法、手段，发挥专家智库体系作用，提高军民融合战略筹划水平，建立并不断完善按需求制定规划，按规划确定预算，按预算安排项目，用评估检查执行的战略管理链条。

（二）不断完善军民融合高质量发展政策制度体系

应充分发挥政策制度的择优汰劣作用，坚持推动军民融合高质量发展的导向，不断完善军民融合发展政策制度体系。应不断完善有利于军民融合高质量发展的财政支持政策，鼓励引导财政资金流向符合国防军队建设需要的领域。应不断完善有利于军民融合高质量发展的税收支持政策体系，对那些国防和军队建设急需的，国家经济社会发展迫切需要的行业、产品实施特殊优惠税收政策，扶持他们的发展。应不断完善有利于军民融合高质量发展的金融支持政策体系，允许国家商业银行、股份制银行等金融机构，按照金融市场运行规律，对那些重大颠覆性、前沿性、原创性新产品和新技术给予金融支持。应不断完善有利于军民融合高质量发展的土地使用政策体系，对于那些能够填补我国国防和军队建设空白、对国防和军队建设未来发展具有重大推动作用的项目，实施宽松的土地使用政策。此外，在产业发展政策以及区域发展政策等方面，也都需要围绕推动军民融合高质量发展重新思考和重新谋划。

（三）不断完善军民融合高质量发展标准体系

标准不统一问题一直是困扰军民融合深度发展的重大战略问题。近年来，在军地双方的共同努力下，军民标准的统一有了巨大的进步，但距离推动军民融合高质量发展的要求，还有一定的差距。而且，随着军民融合发展的推进，我们不能仅仅满足在标准的统一方面，还必须统筹考虑军民融合发展质的提升对标准建设的新的需求，形成军民融合高质量发展的产业发展标准、企业发展标准、区域发展标准、示范区以及园区建设标准等一些列新标准。目前，一些企业在高质量发展标准建设已经开始起步。比如四川省一家从事电子产品生产的民营企业，就以一种胸怀和远见，把在成都的同类企业组织起来，先搞企业标准，然后联合起来，在成都地区推行产品的区域标准。他们的追求就是，适应军民融合深度发展的需要，搞出适应当前以及未来发展需要的国家标准，这种做法，体现了企业家们位卑未敢忘忧国的博大胸怀，同时也告诉我们，军民融合高质量发展标准体系建设，政府义不容辞、专家义不容辞，企业同样义不容辞，而且企业可以大有作为。

（四）构建并不断完善军民融合高质量发展统计体系

在我国的统计体系中，目前围绕军民融合统计指标的设计和统计指标体系的构建才刚刚开始，目前还是个空白。填补这个空白，构建并不断完善军民融合高质量发展的统计指标体系，迫切需要解决以下重要问题。应构建军民融合发展水平统计指标体系，用以衡量一个部门、一个行业或者一个地区的军民融合发展整体水平。应构建军民融合高质量发展水平原始数据搜集列表，为数据搜集提供标准化的操作依据。应建立军民融合高质量发展统计指标命名及规范性解释，用以准确阐释各项统计指标的具体含义。应研究科学严谨的统计的程序，选择科学的统计方法。统计指标体系的构建，表面上看是政府的事情，但实际上政府有责，企业同样有责，因为每个企业的军民融合发展都离不开统计，都需要统计。如果一个企业可以搞出一套好用、适用、管用的企业军民融合高质量发展评价指标体系，则是有重大创新意义的工作。

（五）构建并不断完善军民融合高质量发展绩效评价体系

判断军民融合发展质量的高低，离不开客观公正的绩效评价。因此，要推动军民融合高质量发展，必须建立并不断完善军民融合高质量发展绩效评价体系。目前，各省军民融合发展“十三五规划”制定工作都已完成，2018年将进入到“十三五规划”执行情况中期检查评估阶段。这是我们构建完善军民融合高质量发展评价指标体系的战略机遇期。我们应该抓住这个机遇期，深入研究并准确回答军民融合发展绩效评价的的内涵是什么？评价主体是谁？评价程序是什么？评价方法是什么？评价指标体系是什么？评价基础数据库如何建设？绩效评价的结果应该如何运用等理论和实践问题，为推进军民融合发展绩效评价做好前期准备。