吉林省国土空间开发利用现状研究

姬冬梅，李淑杰，程 辉，毕云志

1.吉林省国土资源调查规划研究院，吉林 长春 130061；2.吉林大学，吉林 长春130061

0 引言

近来，中央一系列重要会议反复强调要积极开展空间规划改革探索，构建空间规划体系，推动“多规合一”。国土空间规划是对国土资源的开发、利用、整治和保护所进行的综合性战略部署，是协调资源、环境、人口与经济之间的关系，促进国土空间格局优化的重要规划，在资源利用、生态建设、国土开发和宏观调控等方面起着积极的促进作用，是编制中、长期规划的重要依据[1-4]。虽然现阶段规划的编制思路和方法仍处于探索阶段，但明晰国土空间开发利用现状是国土空间规划编制的基础和前提。

1 研究区概况

吉林省地处东经121°38′～131°19′、北纬40°50′～46°19′之间，位于东北亚地理中心位置，是国家“一带一路”建设的向北开放的重要窗口，是全国重要的商品粮生产基地、全国老工业基地、重要制造业基地。地势东南高，西北低，由东南向西北倾斜降低，盛产玉米、水稻、大豆和杂粮杂豆等优质农产品，森林资源和林下资源丰富。

2 国土利用规模现状

2015年，吉林省农用地面积1 660.62万公顷，占土地总面积的86.85%，主要分布在长春市、吉林市、松原市、白城市和延边州。其中：耕地面积699.92万公顷，占土地总面积的36.61%；园地面积6.58万公顷，占0.34%；林地面积885.49万公顷，占46.31%；牧草地面积23.72万公顷，占1.24%；其他农用地面积44.91万公顷，占2.35%。

建设用地面积108.99万公顷，占土地总面积的5.70%，主要分布在长春市、吉林市、四平市、松原市和白城市。其中：城镇用地21.83万公顷，占土地总面积1.14%；农村居民点用地58.23万公顷，占3.05%；采矿地及其他独立建设用地4.23万公顷，占0.22%；交通用地9.23万公顷，占0.48%；水利设施用地13.58万公顷，占0.71%；其他建设用地1.89万公顷，占0.10%。

其他土地面积142.41万公顷，占土地总面积的7.45%，主要分布在松原市和白城市。其中：水域面积37.45万公顷，占土地总面1.96%；自然保留地面积104.96万公顷，占5.49%。

3 国土空间节约集约利用情况

3.1 国土开发强度

国土开发强度是指2015年建设用地面积与幅员面积的比值，反映建设用地与幅员面积的协调程度，属于负相关指标。计算公式如下：

国土开发强度＝ 2015年建设用地面积/幅员面积

表 1 吉林省土地利用现状（2015年）Table1 The present situation of land use in Jilin（2015）

2015年，全省国土开发开发强度为5.70%，其中，长春市国土开发强度最大，为13.18%；四平市次之，为10.29%；延边州最低，为2.07%。从空间来看，中部的长春市、四平市、辽源市、吉林市国土开发强最大，西部的松原市、白城市国土开发强度较大，东部的通化市、白山市和延边州国土开发强度最小。而中部的吉林市、东部的通化市、白山市和延边州低于全省平均水平，中部的长春市、四平市、辽源市、西部的松原市、白城市均高于全省平均水平。

3.2 单位建设用地二三产业产值

单位建设用地二三产业产值是指2015年的第一产业增加值与第二产业增加值的和，与建设用地总面积的比值，反映评价时点土地产出效益状况和土地承载经济总量的能力。属正向相关指标。计算公式如下：

单位建设用地二三产业产值＝ (2015年第一产业增加值+2015年第二产业增加值（当年价）)/2015年建设用地面积

2015年全省单位建设用地二三产业产值为114.38万元/公顷，其中，长春市单位建设用地二三产业产值最高，为191.03万元/公顷；辽源市次之，为158.51万元/公顷；最低的是白城市，为41.89万元/公顷。从空间来看，中部的长春市、吉林市、辽源市单位建设用地二三产业产值最高，东部的通化市、白山市较高，西部的松原市和白城市最低，均低于全省平均水平。

3.3 建设用地地均固定资产投资强度

建设用地地均固定资产投资强度是指2013-2015年的全社会固定资产投资总额的平均值与2015年的建设用地总面积的比值，反映评价时点土地投入状况。属正向相关指标。计算公式如下：

建设用地地均固定资产投资强度＝ (（2013年+2014年+2015年）全社会固定资产投资总额)/(3×2015年建设用地总面积)

2015年，全省单位建设用地地均固定资产投资强度为104.96万元/公顷，其中长春市、吉林市、辽源市、通化市和白山市均高于全省平均水平，吉林市最高，为154.54万元/公顷；四平市、松原市、白城市、延边州均低于全省平均水平，白城市最低，为42.94万元/公顷。

3.4 单位地区生产总值地耗

单位地区生产总值地耗是指2015年建设用地与2015年地区生产总值的比值，反映经济增长的耗地规模。属于负相关指标。计算公式如下：

单位地区生产总值地耗＝ 2015年建设用地面积/2015年地区生产总值

2015年，全省单位地区生产总值地耗为0.76公顷/万元，其中，长春市、吉林市、辽源市、通化市、白山市均低于全省平均水平，长春市最低，为0.49公顷/万元；而四平市、松原市、白城市、延边州均高于全省平均水平，白城市最高，为1.95公顷/万元。

3.5 城乡建设用地人口密度

城乡建设用地人口密度是指2015年的总人口规模与城乡建设用地总面积的比值，反映土地承载人口总量的能力。属正向相关指标。计算公式如下：

城乡建设用地人口密度＝ 2015年总人口/2015年城乡建设用地总面积

2015年，全省城乡建设用地人口密度为1807人/平方千米，其中，长春市、吉林市、通化市、白山市、延边州均高于全省平均水平，延边州最高，为2403人/平方千米；四平市、辽源市、松原市、白城市均低于全省平均水平，松原市最低，为786人/平方千米。

3.6 地区生产总值与建设用地增长弹性系数

地区生产总值与建设用地增长弹性系数。是指2012-2015年的地区生产总值增长幅度与同期建设用地总面积增长幅度的比值，反映建设用地增长消耗与自身经济发展的协调程度。属正向相关指标，计算公式如下：

地区生产总值与建设用地增长弹性系数＝(2015年地区生产总值-2012年地区生产总值)/(2015年建设用地面积-2012年建设用地面积)× 2012年建设用地面积/2012年地区生产总值

2015年，全省地区生产总值与建设用地增长弹性系数为6.98，其中，长春市、辽源市和白城市均高于全省平均水平，辽源市最高，为15.19；吉林市、四平市、通化市、白山市、松原市、延边州均低于全省平均水平，吉林市最低，为0.47。

3.7 城镇人口与城镇工矿用地增长弹性系数

城镇人口与城镇工矿用地增长弹性系数是指2012-2015年的城镇人口增长幅度与同期城镇工矿用地增长幅度比值，反映建设用地消耗与自身社会发展的协调程度。属正向相关指标，计算公式如下：

城镇人口与城镇工矿用地增长弹性系数＝(2015年城镇人口-2012年城镇人口)/(2015年城镇工矿用地面积-2012年城镇工矿用地面积)×2012年城镇工矿用地面积/2012年城镇人口

2015年，全省城镇人口与城镇工矿用地增长弹性系数为0.60，其中：长春市、吉林市、辽源市、白山市、白城市均高于全省平均水平，长春市最高，为2.87；四平市、通化市、松原市、延边州均低于全省平均水平，四平市最低，为-7.75。

4 国土空间利用的特点

4.1 农用地规模大且广泛分布

吉林省是全国重要的商品粮生产基地，地处享誉世界的“黄金玉米带”和“黄金水稻带”，是中国著名的“黑土地之乡”，盛产玉米、水稻、大豆和杂粮杂豆等优质农产品。森林资源和林下资源丰富，是全国重要的林业生态和产业基地，是著名的“东北三宝”—人参、貂皮、鹿茸角的主产区。全省农用地分布广泛，2015年农用地面积占土地总面积的86.85%，其中：耕地占土地总面积的36.61%，主要分布在长春市、吉林市、四平市、松原市和白城市，全省82.59%的耕地分布在以上区域，尤其长春市耕地面积占全省耕地面积的20.66%；林地占46.31%，主要分布延边州、白山市、吉林市、通化市，全省87.27%的林地分布在以上区域，尤其延边州林地面积占全省林地面积的41.02%。

表 2 吉林省国土空间节约集约利用情况Table 2 The situation of land and space economical and intensive utilization in Jilin

4.2 国土开发强度相对较高

吉林省是国家重要的工业基地，是新中国工业的摇篮。“一五”时期，全国156项重点建设工程中，有12项在吉林省兴建、扩建并投产，包括长春第一汽车制造厂、长春客车厂、吉林化肥厂、吉林染料厂、丰满发电厂等一批重点企业，为吉林工业发展奠定了良好基础。现已形成汽车、石化、农产品加工三大支柱产业和轨道客车、医药健康、装备制造、光电子（航天）信息、冶金、建材、轻纺等优势重点产业为主体的门类比较齐全的新型工业体系。2015年，全省国土开发开发强度为5.70%，高于全国平均国土开发强度（4%）[5]。从空间来看，中部的长春市、四平市、辽源市、吉林市国土开发强最大，分别为13.18%、10.29%、8.46%和5.36%，均高于全国平均水平。西部的松原市、白城市国土开发强度次之，分别为6.1%和5.54%。东部的通化市、白山市和延边州国土开发强度相对最小，分别为4.73%、2.46%和2.07%。

4.3 生态环境总体较好

吉林省是生态大省，是国家生态建设试点省份，自然生态空间多样性和相对整体性保护程度较好，虽然部分地区存在森林破坏、黑土退化、水土流失、草原沙化等现象，但生态环境总体较好。全省共有各级自然保护区49处，占吉林省国土面积的13.1%，其中国家级20处，省级21处。涵盖了森林、湿地、地质遗迹、野生动植物等几大生态类型。全省江河湖泊水环境质量状况较好。我省是全国六大林区之一，森林资源和林下资源丰富，森林覆盖率43.4%，位居全国第6位。东部长白山区素有“长白林海”之称，森林覆盖率70%以上，是松花江、鸭绿江、图们江“三江之源”，是吉林省乃至东北亚生态环境的重要屏障。

4.4 经济社会发展重点区域与耕地保护重点区域相重叠

吉林省中部的长春、吉林等地是全省经济社会发展的核心区域，具有交通、人才和产业优势，汽车产业、轨道交通装备、生物产业、食品产业、化工产业、装备制造产业、汽车零部件产业主要分布在长春、吉林、四平等地。2015年，中部的长春、吉林、四平、辽源的幅员面积合计占全省的35.47%，而地区生产总值的合计占全省的69.64%，固定资产投资合计占全省的65.86%，总人口合计占全省的59.03%，城镇人口合计占全省的55.05%，中部地区集聚特征明显。而全省的优质耕地主要分布在中部长春、吉林、四平等地，经济社会发展重点区域与耕地保护重点区域相重叠。

5 国土空间利用存在问题

5.1 国土空间开发格局有待进一步优化

近十年来，吉林省综合实力明显增强，2015年地区生产总值达到14 271.11亿元，城镇化率达到55.31%，单位建设用地二三产业产值为114.38万元/公顷，建设用地地均固定资产投资为104.96万元/公顷。几年来，公布实施土地利用总体规划、矿产资源规划等，从不同层次、不同角度对国土开发作出了安排部署，初步确立了国土开发重点和基本框架。但存在各地发展不协调，过度集中，两级分化。东部的白山市和延边州城镇化率分别达到了73.13%和70.22%，而西部的白城市和松原市城镇化率相对较低，分别为44.34%和31.32%。全省单位建设用地二三产业增加值最低为白城市41.89万元/公顷，最高位长春市191.03万元/公顷，是白城的4.56倍。建设用地地均固定资产投资最高位吉林市154.54万元/公顷，最低为白城42.94万元/公顷，相差111.60万元/公顷。

5.2 国土空间利用效率有待一步提高

2015年全省建设用地面积为108.99万公顷，国土开发强度5.7%，高于国家平均水平，但各地国土空间利用效率参差不齐。城乡建设用地利用不充分，部分地区的人口密度较低，松原、白城的城乡建设用地人口密度分别为786人/平方千米和923人/平方千米。部分地区的土地节约集约利用水平不高，建设用地的增长速度远高于人口的增长速度，城镇人口与城镇工矿用地增长弹性系数最高为长春市的2.87，远高于最低的四平市。地区生产总值与建设用地增长弹性系数最高为辽源市的15.19，是最低值32倍。

5.3 国土空间开发利用约束较大

吉林省受地形地貌、地质环境、耕地和生态环境等要素限制，区域内适宜进行大规模城镇化工业化开发的空间有限。其中，东部高山沟谷广泛分布，滑坡、泥石流等地质灾害易发；中部地区是保障国家粮食安全的重要区域，耕地资源的保护是国土开发的主要限制因素。西部地区土地盐碱化、荒漠化问题突出，生态环境脆弱。国土开发利用对这些限制性因素需充分考虑，合理安排和调整优化建设用地布局。