村集体经济组织审计重点与难点问题研究

2018-10-12陈春艳

中国注册会计师 2018年9期

陈春艳

我国农村集体经济组织是除国家以外对土地拥有所有权的唯一组织。它是为实行社会主义公有制改造，在自然乡村范围内，由农民自愿联合，将其各自所有的生产资料（土地、较大型农具、耕畜）投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能、按劳分配的农业社会主义经济组织。全国现有58.9万个农村集体经济组织。农村集体经济组织包括乡（镇、街道，以下简称为乡）、村（居、社区，以下简称为村）、村民小组三级。

习近平总书记在中共十九大报告中提出，要大力实施乡村振兴战略。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。2016年中央财政选择江苏等13个省份开展扶持农村集体经济发展试点；2017年财政部将扶持农村集体经济发展试点省份扩大到23个，

农村集体经济组织“三资”管理是当前农村工作的重点和难点。当前农村集体经济组织内控制度的建立和执行、财务人员业务水平、核算规范化、工程项目管理、民主监督等方面均存在较大的问题。农村集体资产利用效率低下，虚拟资产、不良资产占比较大。具体表现为：村集体经济组织收入体外循环，票据监督重形式、轻实质，票据不规范，；部分出租物业单价明显低于周边市场价，中长期租赁没有按市场价格上浮，租赁价格明显偏低等，严重影响集体资产收益、降低经济效益。

村级组织运作的不规范、不公开、不透明、低效率是诱发农村社会矛盾的重要因素。近年来，农民群众对惠民资金、集体资源资产处置、土地发包承包出让、建设投资、债权债务管理、村民福利等问题高度关注。切实将上述事项纳入审计监督范围，向最基层群众取证，审清事实，既可以消除群众猜疑，防问题于未发，又能查处虚报、冒领、截流、挪用和分配不公等问题，查防并举，对促进国家民生政策资金使用效果，有效维护群众合法权益，建立监督和制约机制很有必要。

一、农村集体经济组织审计现状

我国农村集体经济组织审计主要有三种模式：国家机关审计、农村经济经营管理部门审计、委托第三方中介机构审计。目前，我国村级审计现状不容乐观，处于薄弱环节。由于资源短缺，村集体经济组织政府审计的覆盖率较低；乡镇经管站审计存在缺陷，经管站既充当经营管理者又充当监督人，严重违背独立性原则，其审计结论缺乏客观性和公正性；社会审计仍处于起步、萌芽阶段。

二、村集体经济组织审计规程

村集体经济组织审计的目标是查清资财家底，追踪资金去向，评价资金使用绩效，评估负债风险，发现违规违纪线索。围绕审计目标，把握审计重点，审计过程中及时发现问题、分析问题、解决问题，确保审计质量，规避审计风险。审计主体包括政府审计机关、乡镇农经组织、中介机构；客体包括村居组织、村居财务代理机构和村居领导干部；审计对象包括财务信息、非财务信息、经济行为和制度；业务类型包括财务审计、合规审计、绩效审计、内部控制审计和经济责任审计。审计可采取随机审计、抽查审计、交叉审计等方式。

1.审计思路

村集体经济组织财务核算层次多，业务范围涉及面广，村级财务审计启动需对审计范围有明确的界定。审计过程应坚持做到“三个结合”，即坚持账内审计与账外审计相结合；坚持经济责任审计与专项资金执行情况审计相结合；坚持严肃查处违纪违规问题与帮助被审计单位剖析问题原因，促其规范管理、建章建制相结合。

2.审计范围

村集体经济组织审计范围包括村集体经济组织资金、财产的使用管理情况；财务收支和有关的经济活动及其经济效益情况；财务管理制度的制定和执行情况；承包合同的签订和履行情况；收益（利润）分配情况；承包费等集体专项资金的预算、提取和使用情况；村集体公益事业建设筹资筹劳情况；侵占集体财产等损害农村集体经济组织利益的行为；乡办经营管理站代管的集体资金管理情况；惠民资金、扶贫资金的使用情况；当地人民政府、审计机关和相关农经业务主管部门等委托的其他审计事项。

3.审计重点

把农民群众关注的热点、焦点问题作为审计的突破口，突出审计重点。村集体经济组织审计对象的重点为城中村、城郊村、园中村、经济总量大的村和富裕村，审计重点选择“三资”规模较大的城郊、城中村；集镇所在村；重大建设项目落地村；征地拆迁规模较大的村；人民来信、来访集中村。同时，也兼顾一般农业村和经济薄弱村。审计可由当地纪委列出信访问题集中、群众反映强烈的村居名单重点审计，做到既不漏项，又突出重点。

村集体经济组织审计内容重点为村集体经济组织财务收支的真实性、完整性和合规性，以村集体经济组织三资管理作为突破口，侧重审查三资的真实性、准确性、效益性。村干部经济责任审计以村民委员会组织法对村干部权利运行的约束机制为出发点，侧重对三资运行制度建立及执行情况、村集体经济财务管理情况进行审核。

4.审计方法

审计进场需请村居配合提供村审计期间对外签订或履行经济合同总份数和已兑现合同份数，列示承包租赁进行招投标总份数及年承包金金额，关注是否存在挪用、侵占集体资产或者占用集体资金等问题；投资项目审查立项、承建、验收、结算等是否执行民主程序；工程立项、上马是否随意，工程造价是否超过预算，工程款是否未按工程进度支付，工程验收后工程款是否超支或无法退回；建设工程有无制造虚假工程量、虚报工程款行为；征地补偿是否弄虚作假，在政府征地过程中，审查是否以虚报地上附着物(如坟墓、农业设施、农业承包大户经济损失赔偿等)等形式取得征地补助，并通过各种手段被村干部或经办人个人侵占；有无非法收取费用，主要结合农民负担进行专项审计，审查村干部是否无视“一事一议”筹资筹劳制度，是否巧立名目，千方百计向农民收取费用；关注收取的综合市场摊位费或管理费是否入账；在分配过程中是否按规定提足集体公积公益金。

三、村集体经济组织审计要点

1.专用票据核查

村集体经济组织必须使用各地县（区）农经部门统一鉴制的专用票据，乡镇农经机构必须定期对村集体经济组织票据使用情况进行审查。审计中需核实票据号码的连续性，核对收入票据存根与发票金额，并跟踪抽查延伸单位和农户。

2.涉农专项资金

加强涉农专项资金审计，关注农村社会事业相关资金，开展农村环境保护专项资金审计调查，加强土地征用、拆迁补偿专项资金审计。根据政府拨款的性质，从资金流的角度关注拨入款项是否专款专用，核查财政拨款是否有结余。

3.基本建设资金

关注建设资金的来源、招投标程序合法性、资金的结算合规性等。从账证及票据等原始凭证入手，审查是否对资金的使用、拨付环节建立健全的管理制度，项目计划、经办、审批、付款等不相容职务是否分离，项目资金流向、金额与项目计划、预算是否相符；资金的分配是否按项目、按进度拨付、资金投放是否符合政策。

4.项目管理

项目承包合同的签订、结算和兑现情况，审查项目的招投标、合同、预决算情况。如是集资项目，査项目集资或收费是否按照“一事一议”程序执行、是否有乱收费、乱集资行为、项目款是否专款专用。收支类项目，对于收入采用按收入分类明细详査的方法进行，将收入来源与资金拨付方核对或询证，防止收入不完整，贪污或私设“小金库”；对于支出，主要关注是否符合制度签报流程并判断支出的合理性，是否有虚假开支。査收入是否入账，查收款人是否开具统一收据，是否漏收、少收；支付是否合理，查凭据的时效性、款项用途、审批手续；涉及信访事项大额开支是否经集体研究。

5.主要资产负债科目审核

对于货币资金，查现金、银行存款账款是否相符；突击盘点现金，检查是否有白条抵库及挪用公款等违纪问题；将银行存款明细账与银行对账单流水抽查、核对，检查是否有收入不入账现象。对于债权债务，査应收款、应付款、内部往来账实是否核对一致等，可发函向债权人（或债务人）询证。如果上述程序无法收集审计证据，可以采用替代测试；同时关注是否有长期挂账的收入或费用。对于实物资产，查财产物资账物是否相符，主要是盘点实物是否存在并判断是否有减值迹象。

6.财务管理制度、村务财务公开执行情况

査有关财务管理制度是否健全，包括干部报酬、通讯费、招待费等具体规定；财务公开方面，查公开资料是否齐全、公开时间是否及时，干部误工及招待费是否逐笔公开。

四、村集体经济组织审计难点

村集体经济组织审计以核查三资管理是否到位，是否符合相关政策为主，同时还要理清惠民资金管理、村级工程等是否合法合规，审计难点是村级资金是否体（账）外运行。村集体经济组织资金、资产一般都在账内核算，而资源游离于账外，容易被忽略，有时候也就成了审计盲区，或者说由于没有建账核算而成为审计监督的难点。

由于镇、村会计核算片区不联网，上级部门监管脱节，村集体经济组织收入完整性、支出真实性难以确定；村级三资公示面不够、透明度不高，村集体资产与个人资产产权界定模糊，在土地流转、发包环节出现产权纠纷审计定性难；城郊村、城中村资金量大，但村干部与群众的沟通、交流较少，村民监督缺位，部分费用报销以假发票掩盖非法或非合规的业务内容，如业务招待费以杂工或零星工程支出过账，若无信访线索或费用批报环节疏漏，审计人员难以发现。