美军全球一体化演习推动联合作战指挥体制改革

张策

为应对未来战略环境复杂性带来的新挑战，美军开始思考进一步推动国防军队改革问题。美军参谋长联席会议主席邓福德将军强调，不仅要认识到环境变化的复杂性，而且要认识到环境变化给联合部队改革带来的复杂性。从联合部队发展角度看，最主要的挑战是建立一个明确的全球一体化作战的方法路径，以提高国防部的战略规划和执行能力。

美军正在创建一个全球一体化演习架构，着重解决战区指挥官和高层司令部的整合。尽管这一设想还有许多局限性，但参谋长联席会议提出的全球一体化演习方案，被认为是应对当今日益复杂的战略环境的一种积极、有效和创新的手段，为未来进行必要的战略规划和指挥体制改革提供了全新理念。

在没有明确的立法授权和缺乏指挥权的情况下，参联会试图利用全球一体化演习来推动联合部队对全球一体化作战理念的理解。2017年1月12日，邓福德将军签署发布了《2017—2020联合训练指导》文件，核心是改变了联合部队演习的重点。

以往参联会的训练指导重点在于联合部队自身训练，主要目的是提高各种作战功能的能力。例如，网络作战、目标处理、火力打击、应对反介入/区域拒止体系，以及机构间协同作战能力等，而《2017—2020联合训练指导》文件则专注于综合解决“4+1”威胁面临的一系列问题，突出跨战区作战协同、高级领导者培养和全球一体化作战。2016年美国《国家军事战略》提出重点应对所谓“4+1”威胁，即俄罗斯、中国、朝鲜、伊朗等4个国家行为体和1个非国家行为体“伊斯兰国”。此外，在训练指导文件中，邓福德将军利用他的训练指导权力，将联合训练需求指向解决战略环境复杂性的问题，实现其在跨区域、多领域、多功能环境下综合解决“4+1”威胁问题为特征的联合训练愿景。

参联会提出建立的联合训练方式主要体现以下几个方面基本特征：一是反映战略环境及其面临的挑战;二是强调以全球一体化方式综合解决“4+1”威胁问题;三是跨越军事行动范围;四是有利于联合部队创新。

这些特征和8个相关的必需要素，为战区指挥官应对复杂环境挑战引入了一个新的高度，将现实世界中解决“4+1”威胁问题的战略考虑充分融入到他们的训练项目中。为推进这一行动导向，联合训练指导文件特别指出：将为联合参谋部构建一个新的训练项目，以提高他们整合全球活动、资源、战略和风险管理的能力，并为高层领导提供最好的军事建议。这项计划将涉及一系列桌面演习、高级领导人研讨会和战争兵棋推演等，战争兵棋推演作为年度训练终结活动，将与战区司令部第一级演习课题相关，使联合参谋人员能够针对内部战略决策和全球行动协同能力展开训练。

案例研究：

美军联合指挥体制的演进

在联合作战指挥体制发展历史上，美国有丰富的经验整合力量结构应对新的挑战。两项具有里程碑意义的立法，充分体现了美国对国家安全组织领导体制进行的创新性、迭代式、高效率的改革，从而提高了统一指挥和统一行动的组织领导能力。第一个案例是1947年《国家安全法》。作为反映第二次世界大战成功经验的重要成果，并着眼即将到来的冷战所带来的挑战，这一立法重塑了美国国家安全架构，为美国今天的国家安全框架奠定了基础。该法案消除了军种部的内阁等级，使各军种均受国防部长统一领导;法案还确立了战区指挥官的权威和定义，称为统一指挥;赋予了参联会法定地位，使其成为总统、国防部长和国家安全委员会的重要参谋咨询机构。

第二个案例是1986年《哥德华特-尼克尔斯国防部重组法》，旨在提高武装力量各军种之间的互操作性和统一行动能力。进一步规范了军官管理的联合性，建立了一个由高级军官领导的战区联合参谋机构，独立于任何军种，只对总统和国防部长负责。这一变革性的立法体现美军在国家安全组织领导体制中精简和改进部队管理、信息使用和决策机制的持续改革，以更好地解决国家安全面性的挑战。

当前面临的挑战

在《哥德华特-尼科尔斯法案》颁布30多年后的今天，随着日益复杂和变化的战略环境，重新审视国家安全组织领导体制的呼声越来越高。参议院军事委员会主席共和党参议员麦坎恩和共和党众议员索恩伯里表达了对《哥德华特-尼科尔斯法案》当前运行状况的担忧。从参议院军事委员会2016年中期举行听证会的情况看，各方面的评论家都关注于收集对当前组织领导体制运行状况和可能改进的信息。听证会提出了大量的改革建议，包括废除战区司令部和将国防部转化为三大指挥机构（全球打击、防御和军事存在），将战区司令部转化为基于威胁，而不是基于区域的司令部。这些建议反映了将国防部组织领导结构从基于区域转化为基于应对威胁的趋向。另外一种建议是保留基于区域的组织结构，但寻求建立一种机制，提高全球一体化作战能力。这种观点的支持者认为，所需要的是“一个组织领导机构在思维和行动层面组织指挥全球范围内联合行动”。但他們对谁应该领导这个组织存在不同的意见，如参联会主席、联合参谋部战略计划和政策部门官员、国防部的文职官员、国防部负责政策方面的副部长。所有这些观点都有一个共同特点：由于没有先例或经验来判断提高全球一体化作战能力的潜力，因此现在迫切需要国防部建立一种机制来加强全球一体化作战能力。

全球一体化演习

为探索加强全球一体化作战能力的机制，全球一体化演习应运而生。为了贯彻参联会主席《2017—2020联合训练指导》，联合部队发展部部长正在构建全球一体化演习项目。该项目的主要功能是评估和调整联合参谋部工作流程，使之实现全球一体化，并为高层领导人创造一种训练环境，增进全球一体化作战的理解能力和经验，加强他们与战区联合参谋部、各军种、政府和非政府机构、盟国和合作伙伴进行有效合作的能力，以应对全球一体化作战和跨区域、多领域、多功能环境的威胁。最终理想状态是形成高效的领导指挥机制，使联合部队和联合参谋部/国防部长办公室能够组织实施快节奏的现代化战争。

由于全球一体化演习为战区指挥官和最层指挥机构提供了在时间、空间和目的等方面共同评估全球风险的环境，使其能够将所有联合作战力量资源作为一个整体加以运用，从而解决了国家和战区两个主要战略层面的核心问题。首先，如果联合作战力量资源不能作为整体加以运用将制约国防部长和参联会主席履行职责的能力，难以为总统和国家安全委员会提供最好的军事建议。其次，战略领导层进行及时军事决策的能力，必须通过一些“组织领导体制根本性的改变”来改进，否则将难以提高战略决策效率和及时采取行动。

全球一体化演习根据联合参谋人员的水平和联合力量资源的参与程度构设了两种不同类型的训练。第一类演习将涉及联合参谋部对事件展开工作，辅助国防部的领导人针对整个政府和整个社会的关注焦点实现国家战略目标。在演习中，联合参谋部和国防部长办公室的领导人将是演习的主要训练对象，与相关的各级作战指挥官共同训练。这类演习将由联合参谋部领导，政府和非政府机构高级领导人参与。第二类演习与之相似，不同的是由战区指挥官领导，两个或两个以上战区司令部和联合参谋部作为主要训练对象，重点演练应对“4+1”威胁的挑战。

在这两类演习中，联合参谋部都是主要的训练对象，而演习的想定背景构设也尽量与现实世界战略和政治环境状况相一致，主要涉及跨区域、多领域、多功能环境下面临的“4+1”威胁挑战。从这些演习中吸取的经验教训将为参联会主席提供实证参考，从而向国防部长提出实施全球一体化作战行动的最佳建议。参联会主席希望在不少于1个年度周期推进此项改革的基础上，通过演练在不同阶段采取不同强度的军事行动应对不同强度的冲突，建立必要的条件来试验实现世界中全球一体化作战的不同方法。目前的目标是在2020财年，在所有（或大多数）战区司令部展开第一类演习。

在2017年10月进行的第一次全球一体化演习各项工作中吸取了很多经验教训，联合参谋部和国防部长办公室参加了美国北方司令部和战略司令部联合演习，在工作流程、组织结构和指挥手段方面都展示出巨大挑战，目前演习情况正在将军阶层军官中进行审查研讨。

局限性

参联会提出的全球一体化作战理念，以现有的演练状况来看，还存在很大局限性。

第一，目前主要采取的是单一战区司令部演练方式，所进行的一系列演练科目，主要集中于以下三个方面：主要演练现有战区作战计划或是概念形式的作战计划;战区司令部参谋工作流程;各军种要素训练目标（通常围绕作战行动演练）。虽然对各战区司令部来说，这些演练项目并非毫无训练价值，但其演练形式往往缺乏与更高权威机构或其他密切关联的同级训练对象进行关键性交流。这些演练很少涉及多个战区司令部共同参与，现实体制中战略决策者参与的更少。绝大多数战区司令部演习仅限于一个单一的战区及其军种组成要素，因此必然无法提供进行全球一体化作战行动演练的机会。

第二，参与量不够。一个完整的全球一体化演习要求参与者脱离自己的工作岗位全程参加演练。这些组织和人员工作都很繁忙，没有足够精力既要履行他们的正常岗位职责，又要参与耗时耗力的演习。这种挑战不可避免地会影响演练项目的辐射范围和节奏进度。全球一体化作战演习理想的目标是每年举行一次，包括所有或大多数的战区司令部，与高层机构、合作伙伴和盟国一起共同展开应对“4+1”威胁想定演练。

第三，联合参谋部在指挥链中的地位作用不够突出。根据美国法律，参联会主席负责制定“武装部队联合训练的政策、技术标准，并组织实施”。其权力范围仅限于联合训练，包括在联合训练指导中提出需求。关于全球一体化作战，法律规定，与全球军事战略和作战一体化有关的事项，参联会主席的职责：一是向总统和国防部长提供关于正在进行军事行动的建议;二是向国防部长建议必要时在战区司令部和职能司令部之间分配和转换部队，以应对跨区域、多领域和多功能的威胁。

另外，参联会主席在部署力量实施全球一体化作战方面具有关键作用，但他不是决策者。正如邓福德将军一再指出的，只有国防部长一个人有权指挥全球一体化作战。

未来展望

全球一体化演习架构的局限性不应妨碍其价值作用。像任何新概念一样，它需要必要的时间、空间和迭代来逐步实现参联会主席的意图。如前所述，美军充分认识到应对全球一体化作战挑战的重要性，并提出了多种建议。尽管这些应对潜在威胁的建议可能是很有见识的，但也存在很大风险，因为它们终究未经过检验。选择其中一个潜在的建议，并将其纳入作战计划之中，就类似于在不对作战方案进行分析的情况下将其付诸行动。

任何优化联合作战力量结构、地位作用和职责的改革，没有经过全球一体化演习进行验证，都是不可取的。由于全球一体化演习在训练环境中引入了现实世界的战略和作战方面的挑战，所吸取的教训不仅将揭示战区司令部之间如何相互有效地协同工作，而且通过多次迭代，创建实现全球一体化作战所需要的共享理解、指挥程序和组织结构，以及指挥手段和工具。通过战略演习建立起适应全球一体化作战筹划和行动要求的方法途径，利用这一转化手段，为联合作战力量改革提供了最佳机遇。

美军参联会主席邓福德将军所建议的全球一体化演习方案是经过慎重考虑提出的有效和创新的手段，以此推动联合作战力量在作战筹划和组织结构上的改革，以应对当今日益复杂的全球性挑战。虽然目前的架构还存在局限性，但它仍然是一个理想的高级领导实验室，以促进他們提高必需的指挥能力和创新能力，创建和检验在国防部长办公室参与下的跨战区，跨机构间必要的交互组织。由于全球一体化演习系列项目是在参谋长联席会议主席管理下提出的，它需要联合参谋部和战区指挥官充分认可和积极参与，从而重新调整联合部队。在未来几年对演习项目都进行了充分规划，从时间表上反映了美军对此方案的积极认可。美军必须要向国会证明，目前尚不需要进行另一次组织体制改革的立法，或许一个最佳的解决方案已经找到，并正在验证其效果是否显著。

编译自《联合参谋季刊》（2018夏季）

责任编辑：刘靖鑫