城市高质量发展风向标

2018-10-11IUD中国领导决策信息中心大数据战略重点实验室

领导决策信息 2018年19期

■ IUD中国领导决策信息中心·大数据战略重点实验室

城市是高质量发展的主战场。今年4月21日，《雄安新区发展规划纲要》正式发布，连同此前发布的北京、上海城市总体规划纲要，都提出了2020年、2035年的发展目标，这些目标本身就构成了城市高质量发展的指标体系。本报告通过对雄安新区和北京、上海2035年规划指标的对比，提出了新时代推动城市高质量发展的总体评价指标体系，并就城市高质量发展的几个重大问题及其主要数据特点分析如下。

大数据为城市高质量发展注入新动能、释放新智能

雄安新区是数字城市与现实城市同步规划、同步建设，因此基础设施智慧化水平、大数据管理贡献率、数字经济占比等指标的提出，反映了大数据为城市高质量发展注入的新动能、释放的新智能。

■ 宽带城市

宽带作为国家重要信息基础公共设施，正在成为推动城市转型、拉动地方经济增长的新动力。《雄安新区发展规划纲要》提出的“到2035年，高速宽带无线通信全覆盖，千兆入户、万兆入企”等指标在世界上都是领先的。

2017年，光网城市建设驶入快车道，光纤宽带接入用户29392万户，全国50Mbps以上宽带用户占总用户比例超过70%，部分区域已经开始提供千兆宽带服务。特别是上海，将在2018年底成为全球首个实现千兆宽带全覆盖的城市，千兆宽带接入用户突破百万级，平均接入带宽将提升至280Mbps，用户可感知的下载速率将突破100Mbps。

资料来源：宽带发展联盟《中国宽带速率状况报告》（2018年第一季度）

资料来源：IESE商学院《2016年智慧城市排名报告》

■ 数字城市

《雄安新区规划纲要》提出，到2035年，数字经济占城市地区生产总值比重超过80%；大数据在城市精细化治理和应急管理中的贡献率超过90%。

2017年，我国数字经济规模达27.2万亿元，同比增长20.3%，占GDP的比重达到32.9%。中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展和就业白皮书（2018年）》显示，2017年，广东、江苏、山东、浙江、上海等10个省市数字经济规模超过10000亿元；北京、上海、广东、天津、浙江等10个省市数字经济GDP比重超过10%；贵州数字经济增速高达37.2%，居全国第一。

国家互联网信息办公室发布的《数字中国建设发展报告（2017年）》显示，

目前已有21个省（区、市）基本完成综治信息化综合平台建设并投入使用，综治视联网系统已覆盖各省和333个地市级、2795个县、13472个乡镇（街道）等基层单位。

■ 智慧城市

《雄安新区规划纲要》提出，适度超前布局智能基础设施，构建城市物联网统一开放平台，到2035年基础设施智慧化水平超过90%。

自2012年底住建部启动首批国家智慧城市试点以来，智慧城市建设工作在全国范围内逐步展开，杭州、深圳、银川、上海、兰州等城市更是当前智慧城市建设样板间。IESE商学院最新发布的《2016年智慧城市排名报告》显示，世界排名前三的城市分别为纽约、伦敦、巴黎。美国上榜城市最多，为4个（包括纽约、波士顿、洛杉矶、华盛顿）。中国的上榜城市排名最好的为香港，第42名，上海和北京分别位居第80和第90名，进入了前100。

另外，上海市经济和信息化发展研究中心公布的《2017上海市智慧城市发展水平评估报告》也显示，上海在智慧城市建设走在全国前列，智慧城市发展水平指数为99.53，较2015、2016年保持增长势头。其中，网络就绪度指数为99.03，智慧应用指数为105.74，发展环境指数为95.3。

蓝绿交织是城市高质量发展的“底色”

雄安新区要构建“蓝绿交织、清新明亮、水城共融、多组团紧凑的城市布局”，在38个指标中，生态领域的指标占了17个，特别是蓝绿空间高占比，意味着新区的绿色生态面积非常大，造林和湿地恢复力度将空前加大。

■ 绿化覆盖率

《雄安新区发展规划纲要》提出，到2035年，蓝绿空间占比稳定在70%，街道100%林荫化，森林覆盖率达40%（目前11%），起步区规划绿化覆盖率达到50%等等指标都达到相当高的水平。

“人均公园绿地面积”是衡量一个城市公园拥有程度的重要指标，雄安新区规划人均城市公园面积大于20m2，超过北上广深城市现状和2035年规划目标。2016年城市建成区人均公园绿地面积，北京16.01m2，上海为7.83m2，深圳为16.45m2，广州在四个一线城市中最高，达到16.5m2。2017年11月，雄安新区启动“千年秀林”工程，预计2018年年底前，10万亩苗景兼用林项目将全部完成。展望未来，新区森林面积将达百万亩。

■ 污水、垃圾资源化利用率

《雄安新区发展规划纲要》提出，到2035年，污水资源化再生利用率达到99%以上；实现原生垃圾零填埋，生活垃圾无害化处理率达到100%，城市生活垃圾回收资源利用率达到45%以上。

资料来源：IESE商学院《2016年智慧城市排名报告》

资料来源：国家统计局《2017中国统计年鉴》

水是城市建设和发展的基础性资源，垃圾是放错位置的资源。基于雄安新区面临的水环境污染、水资源匮乏、垃圾围城等挑战，规划目标体系中对污水治理、垃圾处置的监测指标从“基础设施建设覆盖率”转变为“资源化利用率”，反映了“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的雄安新区在治污理念上的重大转变。数据显示，到2010年底，全国城市污水处理再生水平均利用率仅为8.5%。《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》提出，到2020年底，城市和县城再生水利用率进一步提高。京津冀地区不低于30%，缺水城市再生水利用率不低于20%，其他城市和县城力争达到15%。

■ 绿色建筑

建筑是城市的基础，绿色城市的建设，也一定离不开绿色建筑。雄安、上海提出，到2035年，新建民用建筑绿色建筑达标率达到100%。

2016年，全国城镇累计建设绿色建筑面积12.5亿平方米，新增绿色建筑面积5亿平方米，占城镇新建民用建筑比例超过29%。北京、上海、江苏、浙江、广东、河北等地绿色建筑占城镇新建民用建筑的比例超过了全国平均水平。

人口密集地区优化开发要守好底线、守住红线

雄安新区承担着疏解北京非首都功能，解决北京“大城市病”，探索人口密集地区优化开发新模式的历史重任，因此，科学合理的人口密度、就业人口比例、通勤半径等指标体现了城市高质量发展的底线和红线。

■ 城市开发强度

《雄安新区发展规划纲要》提出，新区远景开发强度控制在30%；北京市提出，到2020年平原地区开发强度由现状46%下降到45%以内，到2035年力争下降到44%。上海市明确建设用地总量只减不增，3200万平方公里就是建设用地的天花板。

按照国际惯例，30%被认为是城市开发强度的警戒线。一些发达国家和地区的大都市，为确保城市经济繁荣与和谐发展，其开发强度一般都控制在较为合理的区间，例如大巴黎为21%、大伦敦为24%、东京为29%。

据相关机构测算，目前国内开发强度超过30%的城市数量正在快速增长。其中，上海市建设用地规模在2011年就达到了2961平方公里，占全市陆域面积的43.6%；深圳、东莞开发强度超过45%，珠海、佛山在35%左右。珠三角地区人均城市建设用地达到157平方米，远高于发展中国家人均用地83.3平方米的水平。

■ 人口密度

人口密度是宜居程度的重要指标，雄安新区规划建设区人口密度设置小于1万人/平方公里。北京市中心城区集中建设区常住人口密度到2035年控制在1.2万人/平方公里以内。上海市新城人口密度达到1.2万人/平方公里以上，新市镇人口密度达到1.0万人/平方公里以上。

资料来源：国家统计局《2017中国统计年鉴》

在四大直辖市中，北京以1419.7平方公里位居建成区面积榜首。全市总面积约16410平方公里，总城区面积为12187平方公里，建成区面积相当于全市总城区面积的十分之一。

排在第二位的是重庆，建成区面积1329.45平方公里，总城区面积为7026.55平方公里，城区总人口1337.95万，相当于一个中等省份，2016年城镇化率达到了62.6%。

目前北京核心区人口密度为2.39万人/平方公里，上海中心城区人口密度也在2万人以上，虹口、黄埔、静安三个区人口密度更是超过3万人/平方公里，深圳福田中心区人口密度超过2.5万人，广州越秀区常住人口密度也达到3.37万人。另有统计数据显示，人口密度超过1000人/平方公里的城市共有19个，这19个城市中，共有16个城市均来自东部沿海，主要是珠三角、长三角和京津地区。其中，排名第一的是深圳，每平方公里高达5689.45人，是全国平均水平的41倍左右。

■ 职住平衡

到2020年，北京全市城乡职住用地比例由2015年的1:1.3调整为1:1.5以上，到2035年调整为1:2以上。上海提出，至2035年，主城片区职住平衡指数不低于95，综合发展型城镇圈不低于115，整合提升型城镇圈不低于73。

虽然北京市将“职住平衡”列为政策目标，但城市规划中并未对其提出明确的测算方法，只是从土地开发角度进行了职住平衡的探索，提出城乡职住用地比例到2035年应调整到1：2以上；上海构建了“职住平衡指数”，但是未公开其测算方法。目前，学界对“职住平衡”的测量一般采用“就业—居住比率”，即在给定的地域范围内的就业岗位数量与家庭数量之比，当比值处于0.8-1.2之间时，就认为该地域是平衡的。

职住平衡涉及交通规划问题。雄安新区提出构建“公交＋自行车＋步行”的出行模式，起步区市政道路公交服务覆盖率达到100%；上海市提出，10万人以上新市镇轨道交通站点的覆盖率达到95%左右，轨道交通站点600米用地覆盖率主城区达到40%，新城达到30%。

《2017年中国主要城市公共交通大数据分析报告》显示，深圳在公共交通出行服务指数排行榜上全国排名第一，特别在站点500米覆盖率、轨道衔接、公交开放水平方面表现优异。

■ 城市安全

《雄安新区发展规划纲要》提出，到2035年，人均应急避难场所面积达到2—3平方米，北京、上海也基本按照大于2平方米的标准来安排。

加快城市应急避难场所建设，体现了以人为本，对人的生命的尊重和生命至上的理念。截至2016年底，北京市建设完成地震应急避难场所120处，其中Ⅰ类场所11处、Ⅱ类场所45处、Ⅲ类场所64处，总面积约1831万平方米，可疏散约299.96万人。2017年9月，我国首部城市公共安全发展报告——《公共安全蓝皮书：中国城市公共安全发展报告（2016—2017）》指出，2016年，社会安全领域评价较高的前10位的城市依次为：深圳、北京、宁波、杭州、上海、南京、广州、天津、厦门、大连。

注：本报告为《城市高质量发展指标体系研究报告》摘要。具体评价指标体系及报告全文将在2018年8月出版的《大参考》（第四辑）发表，敬请关注。