十八大以来我国公共安全体系建设的理念与实践创新

2018-09-30龚维斌

闽台关系研究 2018年1期

刘杰，龚维斌

(1.国家行政学院应急管理培训中心，北京 100089；2.国家行政学院进修部，北京 100089)

一、引言

公共安全是指社会公众享有安全和谐的生活和工作环境以及良好的社会秩序，公众的生命财产、身心健康、民主权利和自我发展有安全的保障，最大限度地避免各种伤害。[1]维护公共安全属于公共产品与公共服务的范畴，是政府职能的应有之义，政府在公共安全工作中发挥着不可替代的主导作用。面对突发事件，要建立必要的应对机制，采取一系列必要的应急措施，保障公众生命、健康和财产安全。当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，一方面，各种传统的和非传统的、自然的和社会的风险交织并存，突发事件发生概率更高，破坏性更大，影响范围更广[2]；另一方面，我国的利益格局、社会结构以及人们的思想观念和社会心态都发生了深刻变化，人们对生活质量、环境质量、社会安全、公平正义、自身权益、社会参与度等方面的要求越来越高[3]，维护公共安全面临的形势更加严峻，迫切需要建立健全公共安全体系，提升公共安全保障能力，构建安全保障型社会。这也是实现国家治理转型、推动国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。[4]

我国公共安全研究起步较晚，公共安全研究受到重视始于2001年美国发生的“9·11”事件，直到2003年我国爆发“非典”事件，公共安全研究才开始真正加速发展。2007年《中华人民共和国突发事件应对法》出台后，公共安全研究逐渐成为学术界的研究热点，国内学者主要围绕公共安全基础理论研究、公共安全体系研究、公共安全风险评估及治理、公共安全事件应对研究和突发事件信息与舆情研究五个主题展开研究，并取得了一系列研究成果。[5]实践方面，2003年以来，我国致力于建设现代公共安全与应急管理体系，并取得了积极的进展，“一案三制”(即应急预案和应急管理体制、机制、法制)应急管理框架不断完善，应急队伍体系初步形成，应急保障能力切实加强，社会公共安全形势持续好转。[6]党的十八大后，我国社会主义事业进入了新时代，以习近平总书记为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，提出了一系列新理念新思想新战略，推出一系列改革新举措，党和国家事业发生历史性变革。其中，在公共安全领域，提出总体国家安全观，国家安全形势不断好转；树立推广安全发展理念，公共安全体系不断健全；贯彻以人民为中心的发展思想，人民群众的安全感、幸福感不断提高。与此同时，我们也必须清醒地看到，当前我国的公共安全体系建设与复杂多变的公共安全形势还不匹配，与经济社会快速发展的形势还不适应，与最大限度地保障人民群众生命财产安全的要求还有差距，还不能满足新时代人们对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高要求。系统梳理十八大以来我国公共安全领域的新理念、新实践，并对下一步发展提出意见和建议，既有助于将我国公共安全研究推向深入，也有助于更好地把握和做好新时代我国公共安全工作。

二、习近平对我国公共安全理念的创新

党的十八大以来，习近平在系列重要讲话中对公共安全提出了很多新理念新思想，涵盖国家安全、公共安全、应急管理等多方面，形成了较为完整的思想体系。这些内容是习近平治国理政新理念新思想新战略的重要组成部分，也是新时代我国公共安全体系建设必须坚持的根本指导思想。

(一)关于总体国家安全观

“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”，这是古人留下的智慧，它表达的是要具有忧患意识，告诫人们在安全稳定的时期也不能忘记风险危机的存在。个人如此，国家更是如此。一个国家在太平时期也不能忽视隐藏的风险，何况当下中国并非高枕无忧：从外部看，国际格局深刻演变，霸权主义和强权政治仍然存在，地缘纷争、局部冲突此起彼伏，国际窃听、网络入侵事件时有发生；从内部看，经济增速换挡，金融风险加大，环境污染严重，群体性事件多发，等等。面对错综复杂的局势和严峻的挑战，习近平清醒地认识到：“国泰民安是人民群众最基本、最普遍的愿望。实现中华民族伟大复兴的中国梦，保证人民安居乐业，国家安全是头等大事。”[7]他丰富了当前我国国家安全的内涵和外延，创新性地提出总体国家安全观，即以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。总体国家安全观适应了当前社会非传统安全问题愈来愈突出的形势，更加系统、完整地阐释了国家安全，构建了集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系，是对过去综合安全观的一次全面升级，是对安全与发展、国内安全与国际安全、国土安全与国民安全、传统安全与非传统安全、自身安全与共同安全等问题的一次完整辨析，是我国国家安全体系在新时代的战略总部署，为我国的发展构筑了更为坚固的安全屏障。[8]

(二)关于健全公共安全体系

公共安全以保障人民生命财产安全、社会安定有序和经济社会系统的高效运行为核心目标，是总体国家安全的重要组成部分。习近平高度重视公共安全，他认为，公共安全是社会安定、社会秩序良好的重要体现，是人民安居乐业的重要保障。一方面，他强调“公共安全是国家安全的重要体现，一头连着经济社会发展，一头连着千家万户，是最基本的民生”[9]，把公共安全视为最基本的民生，同教育、就业、住房、医疗卫生、社会保障等放在一个层次上考虑，这本身就是极大的理念创新，丰富扩展了民生的内涵。另一方面，他强调“公共安全连着千家万户，确保公共安全事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局”[9]，把公共安全与维护稳定、促进改革发展联系起来，有利于推动公共安全建设、促进经济社会发展、维护国家稳定。他提出了“为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化公共安全网”[9]的公共安全建设目标，强调“要从人民群众反映最强烈的问题入手，高度重视并切实解决公共安全面临的一些突出矛盾和问题”，其核心思想就是“着力补齐短板、堵塞漏洞、消除隐患，着力抓重点、抓关键、抓薄弱环节，不断提高公共安全水平。”[9]在实施手段上，通过抓好社会治安综合治理、提高农产品质量安全水平、增强抵御和应对自然灾害能力、抓好安全生产、加强食品药品安全监管等方面，逐步健全公共安全体系。习近平关于公共安全的重要论述，有定位、有目标、有重点、有抓手，结构严谨、内容丰富，是他关于公共安全体系建设的思想结晶和理论升华，将引领我国公共安全体系建设进一步发展。

1.抓好社会治安综合治理。我国社会领域面临一系列新情况和新问题，迫切需要深化改革，实现从传统社会管理向现代社会治理的转变。习近平积极提倡治理理念，提出了“加快形成科学有效的社会治理体制”“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”和“着力推进社会治理系统化、科学化、智能化、法治化，增强社会治理整体性和协同性，提高预测预警预防各类风险能力，增强社会治理预见性、精准性、高效性。”[10]而且，他特别重视社会治安综合治理，提出“要完善社会治安综合治理体制机制，加快建设立体化、信息化社会治安防控体系”，并指出社会治理的重点在基层，难点也在基层，必须把社会治理的重心落到城乡基层。

2.增强抵御和应对自然灾害能力。我国地域辽阔，气候多样，自然灾害频发。习近平多次就加强防灾减灾救灾工作作出重要指示，要求进一步增强忧患意识、责任意识，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。他提出了新时期我国防灾减灾救灾“两个坚持”“三个转变”的重要论述。“坚持以防为主、防抗救相结合”是防震减灾的工作方针，从原来注重“救”到更加突出“防”是理念上的根本转变，在“防”的同时突出“抗”和“救”的协同。“坚持常态减灾和非常态救灾相统一”是防震减灾的根本思路，既要立足常态、做好常态减灾，又要重视非常态、做好救灾。“努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变”，将更多的资源和力量集中到灾前预防上来。“从应对单一灾种向综合减灾转变”，强调统筹各个领域，强化协调机制，形成减灾合力。[11]“从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”，重在提高风险防范的意识和能力。“两个坚持”“三个转变”重要论述，充分体现了灾害风险管理和综合减灾理念，是做好新时代防灾减灾救灾工作的行动纲领。

3.抓好安全生产。我国目前正处于工业化、城镇化快速发展时期，安全生产面临诸多挑战。安全生产一直是习近平强调的重点，他指出：“人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。”他特别强调“红线意识”，告诫各级干部要视人民的生命财产安全为天，对失职渎职者强化严厉问责，重点预防重特大安全生产事故。习近平多次强调：“发展决不能以牺牲安全为代价”，也就是说，上任何项目、做任何决策，都要把安全摆在发展的前面，一切影响人民群众安全的项目，即使能带来再高的GDP也不能上。“问责机制”也是他强调的重点之一，十八大以后，相关部门落实习近平的这一思想，在问责机制上针对过去的党政不同责、党政分管分抓分责问题进行变革，实行党政同责、一岗双责、失职追责，解决了责任主要落在行政干部身上的问题。2016年10月11日，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二十八次会议，审议通过了《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，内容充分吸收了习近平关于“问责机制”的思想，对监察体制、监管体制、管理体制进行了一系列的改革，并强调指出，推进安全生产领域改革发展的关键在于作出制度性安排，只有依靠严密的责任体系、严格的法治措施、有效的体制机制、有力的基础保障和完善的系统治理，才能解决好安全生产领域的突出问题，确保人民群众生命财产安全。

4.提升食品安全水平。食品安全是关系国计民生的大事，党中央、国务院历来高度重视。习近平认为，食品安全既是重大的民生问题，也是重大的政治问题。关于民生问题，习近平指出：“‘民以食为天’，食品安全是重大的民生问题。”关于政治问题，他强调：“食品安全关系中华民族未来，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的考验。老百姓能不能吃得安全，能不能吃得安心，已经直接关系到对执政党的信任问题，对国家的信任问题。”食品安全问题一直受到全社会高度关注，一旦出现重大食品安全问题，极易引发群体性事件和社会矛盾，严重影响党和政府的公信力。习近平对食品安全工作提出“四个最严”，要求“用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众‘舌尖上的安全’”[12]。“十三五”规划充分贯彻了习近平这一思想，提出：“实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心。”

三、十八大以来我国公共安全体系建设的新举措

党的十八大以来，在习近平关于公共安全体系建设新理念新思想的引领下，党和国家有关部门围绕构建国家安全体制、加强社会治安综合治理、健全防灾减灾救灾体制、深化安全生产领域改革、深化食品药品监管体制改革等内容出台了一系列新政策，推出了一系列新举措，开创了我国公共安全体系建设的新局面。

(一)构建国家安全体制

一是设立国家安全委员会，通过一个权威部门统筹国家安全工作，提高国家安全工作的协调层级，保障各部门工作的有效运行。二是建立健全国家安全领域的各项制度，《国家安全战略纲要》和《关于加强国家安全工作的意见》是在总体国家安全观指导下提出的全面系统的国家安全总体方略和战略规划，为我国在新形势下全面保障国家安全提供了强有力的战略支撑。[13]三是加强国家安全立法保障，2015年制定了《中华人民共和国国家安全法》，这是我国首部综合性、全局性、基础性的国家安全法，第一次以立法形式明确总体国家安全观的内涵，并对各种安全分别作出相应规定，真正反映了我国国家安全观的演变。此外，我国还相继制定了《中华人民共和国反间谍法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国网络安全法》等一系列安全领域的综合性和专门性法律，为推进我国国家安全工作法治化、制度化发挥了重要作用。四是强化国家安全宣传教育，提高全民国家安全意识。从2016年开始，每年4月15日都是全民国家安全教育日，将国家安全课程列为各级各类学生的必修课，高校也将开设国家安全专业。[13]

(二)加强社会治安综合治理

一是创新立体化社会治安防控体系。2015年制定的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》强调，要“健全点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合的立体化社会治安防控体系”[14]，重点加强社会面、重点行业、乡镇(街道)和村(社区)、机关企事业单位、信息网络等“五个防控网”建设。二是完善网络和信息化管理领导体制。成立中央网络安全和信息化领导小组，整合相关机构职能，在战略层面协调和领导各方力量，形成互联网管理合力，确保网络使用安全。此外，《网络安全法》《国家网络空间安全战略》，都是加强网络空间管理的具体举措。三是深入开展平安中国建设。按照习近平提出的建设平安中国的战略目标，全国各地高度重视并深入开展平安中国建设，从防范、化解、管控影响社会稳定的突出问题和完善立体化社会治安防控体系等问题入手，不断拓展内容、健全机制，推动社会安定有序、人民安居乐业。[15]

(三)健全防灾减灾救灾体制

一是完善防灾减灾救灾体制机制。针对当前我国灾害预防和救助领域出现的问题，健全统筹协调体制和属地管理体制，完善社会力量和市场参与机制，推进改革。二是出台《国家综合防灾减灾规划(2016—2020年)》。明确“十三五”国家综合防灾减灾的主要任务和目标，完善央地责任划分、信息资源共享、救援力量调用等机制，构建与经济社会发展新阶段相适应的防灾减灾救灾体制机制，提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。[16]三是编制2016版《国家自然灾害救助应急预案》。完善中央层面自然灾害救助工作及应急响应程序，明确国家减灾委各有关成员单位在灾害救助工作中的具体职责，对国家层面四个响应等级的核心指标作出相应调整，提高预案的可操作性。四是落实部门职责。民政部门作为主管部门，负责救灾装备筹集、救助物资储备体系建设、灾害社会工作服务推进等工作，地震、气象、水利等部门分别出台规划，对未来防震减灾、气象、水利等事业工作进行统筹谋划和科学布局，全面提高灾害综合防范能力。

(四)深化安全生产领域改革

一是加强顶层设计。发布《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，作为当前和今后一个时期指导我国安全生产工作的行动纲领，并从健全落实责任、改革监管体制、推进安全法治、建立防控体系、强化基础保障等五个方面细化了安全生产领域改革发展的主要方向、时间表、路线图。二是明确责任体系。构筑一个“横向到边、纵向到底”的立体化责任体系，明确安全生产工作职责分工，对“党政同责、一岗双责”作出制度性规定。目前，全国省、市、县、乡四级安全生产委员会主任，已全部调整由政府主要领导同志担任，制度执行较好。三是提高安全生产法制化水平。修订《中华人民共和国安全生产法》，强化和落实了生产经营单位的主体责任，加重对违法行为特别是对责任人的处罚力度，着力解决如何“重典治乱”的问题。同时，《中华人民共和国安全生产法实施条例》(草案征求意见稿)等立法工作稳步推进，建立了安全生产法律法规标准制度体系。四是健全安全生产支撑体系。建立安全生产投入长效机制，设立了安全生产预防及应急专项资金，推进安全生产市场化服务，积极引入市场运作理念，建立新型安全生产社会化服务体系，不断提升安全生产社会治理能力。同时，加强科技支撑体系、安全宣传教育体系等方面的建设。

(五)深化食品药品监管体制改革

一是成立统一的食品安全监管机构。组建国家食品药品监督管理总局，由原来的分段监管变为统一监督管理，实现全程无缝监管，提高食品药品监管整体效能。二是建立覆盖从生产加工到流通消费全过程的监管制度。出台《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》和《国务院办公厅关于进一步加强食品药品监管体系建设有关事项的通知》等[17]，预防重大食品药品安全事故的发生。三是出台一系列食品药品安全、质量安全的法律法规和政策措施。加快完善法律法规制度体系，目前已形成以《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国药品管理法》(2015年修正)为核心、以相关配套法规规章为支撑的食品药品安全法律法规体系，食品药品监管法制化水平不断提高。同时，2017年国务院办公厅相继出台《关于进一步改革完善药品生产流通使用政策的若干意见》《关于加快发展冷链物流保障食品安全促进消费升级的意见》《关于进一步加强“地沟油”治理工作的意见》等文件，并制定了《“十三五”国家食品安全规划》和《“十三五”国家药品安全规划》，力求以最严格的监管制度保障食品药品安全。

四、新时代我国公共安全体系建设的建议

党的十九大报告中55次提到“安全”，其中18次提到“国家安全”，并用两段内容分别阐述坚持总体国家安全观和有效维护国家安全，反映了党和国家对国家安全的极端重视。新时代我国公共安全机遇和挑战并存，公共安全体系建设在思路和举措上要不断持续创新。

第一，更加重视提高安全意识。近年来，安全意识通过媒体宣传、应急培训、应急演练、学校教育、志愿者服务等方式得以推广，我国公众的公共安全意识已经有了一定程度的提高。但是，近年来一系列公共突发事件的发生，表明普通公众的安全意识仍须进一步提升，对安全问题的认知水平有待提高，安全防范程度仍须加强，突发事件发生后的自救互救能力亟待提高。十九大报告指出，统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。应按照十九大的要求，将居安思危列为治国理政的重大原则，增强全民安全意识，加强风险隐患排查治理，完善监测预警系统，切实做到准备在先、防患未然，确保突发事件一旦发生，能够及时有效处置，最大限度地减少事故造成的损失和影响。

第二，更加重视非传统安全。虽然近几年我国在国家安全方面已经完善了体制、机制和法制，也出台了顶层设计，但非传统安全问题日益增多，成为影响国家安全的重大隐患。非传统安全问题既包括暴力恐怖活动、难民问题、气候变化、网络安全等威胁，又包括粮食安全、能源安全、生态安全、经济危机等风险，这些问题无一不是艰巨的挑战，甚至腐败问题也威胁着党和国家的长治久安。非传统安全必须引起高度重视，需要进一步健全国家安全体系，增强国家安全意识，创新安全治理手段和措施，消除非传统安全隐患，开创国家安全工作新局面。

第三，更加重视安全发展。坚持安全发展是贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的前提，是实现五大发展理念之根本。没有安全，就没有一切。因此，要将安全发展战略作为一项长期的、重要的和艰巨的任务来落实，要做到“牢固树立安全发展观念，坚持人民利益至上”，守住生命安全“红线”，努力实现“零死亡”目标。

第四，更加重视市场机制和社会参与。十八届三中全会提出了创新社会治理体制的目标，要促进社会力量有序参与社会治理。近年来，社会力量在精准扶贫、社会救助等方面发挥了重要作用，但在公共安全和应急管理领域，社会力量参与程度不够深、参与效果不够好。因此，要加强安全生产领域的社会化服务，引进科学的安全管理方式，有效提高企业安全生产水平，控制和降低事故风险。在防灾减灾领域，要加强政府与社会力量、市场机制的协同配合，形成防灾减灾救灾工作合力；要鼓励支持社会力量全方位参与常态减灾、应急救援、过渡安置、恢复重建等工作，构建多方参与的社会防灾减灾救灾格局。

[1] 张燕.公共安全治理与政府责任[J].行政管理改革，2015(1)：53-56.

[2] 马凯.落实科学发展观推进应急管理工作[J].求是，2009(3)：8-11.

[3] 龚维斌.在社会治理新常态下加强应急管理[J].社会治理，2015(2)：36-44.

[4] 马宝成.努力做好新时代公共安全与应急管理工作[J].行政管理改革，2017(11)：42-44.

[5] 汤志伟，钟宗炬.基于CSSCI的国内公共安全研究知识图谱分析[J].现代情报，2017(2)：119-125.

[6] 钟开斌.回顾与前瞻：中国应急管理体系建设[J].政治学研究，2009(1)：78-88.

[7] 习近平在首个全民国家安全教育日之际作出重要指示强调：汇聚起维护国家安全强大力量，不断提高人民群众安全感幸福感[N].人民日报，2016-04-15(1).

[8] 习近平.让老百姓过上好日子——关于改善民生和创新社会治理[N].人民日报，2016-05-06(9).

[9] 习近平在中央政治局集体学习时强调五个"切实"确保公共安全[N].人民日报(海外版)，2015-06-01(1).

[10] 习近平.坚持走中国特色社会主义社会治理之路确保人民安居乐业社会安定有序[N].人民日报，2017-09-20(1).

[11] 深入贯彻习近平总书记关于防灾减灾救灾新理念[EB/OL].(2017-05-01)[2017-11-02].http://news.sina.com.cn/o/2017-05-01/doc-ifyetxec7200445.shtml.

[12] 中央农村工作会议在北京举行[N].人民日报，2013-12-25(1).