推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革

唐皇凤

党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出，“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”，不仅精准定位了本轮党和国家机构改革的重大历史和现实意义，而且明晰了新时代我国国家治理现代化的战略突破口。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生了历史性转化，国家治理的时空境遇发生了重大的结构性变革。党和国家机构设置和职能配置的“两个不完全适应”问题日益凸显，深化党和国家机构改革不仅在新时代全面深化改革的大格局中居于牵一发而动全身的关键地位，而且也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组织支撑和制度保障，必将引领我国国家治理现代化的水平和质量实现新跨越和迈入新境界。

通过全方位的党和国家机构改革构建有机协调的现代国家，推动国家治理体系现代化

中国特色现代国家治理体系既需要一个能够有效驾驭全球化和现代化的变革浪潮、兼具回应性与调适性的现代执政党，一个强有力、可问责的服务型政府，也需要一个健康而有活力的社会，更需要无数享有自由与尊严的公民。更为重要的是，这些现代国家治理体系的构成要素能够在一个系统完备、科学规范、运行有效、成熟定型的制度体系中，熔铸成一个相互协同、互惠互荣、共生演化的有机整体，实现碎片化政府向有机协调性国家的转变，是我国国家治理现代化的重大战略议题。作为一项社会系统工程的党和国家机构改革，牵一发而动全身，而系统性、全面性和彻底性更是本轮党和国家机构改革的鲜明特质，囊括了党、人大、政府、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地的机构改革，以及中央和地方各层级各部门的机构改革，既横向统筹党政军群，又纵向统筹中央、地方和基层，广泛涉及国家治理体系现代化的各领域各方面。例如，本轮机构改革强调统筹考虑党和国家机构设置，科学配置党政机构职责，理顺同群团、事业单位的关系，协调并发挥各类机构职能作用，形成适应新时代发展要求的党政群、事业单位机构新格局。在中央与地方关系调整上，充分发挥中央和地方两个积极性，构建从中央到地方各级机构政令统一、运行顺畅、充满活力的工作体系。同时，明确不同层级的职能重点，对那些由下级管理更为直接高效的事务，赋予地方更多自主权，并构建简约高效的基层管理体制，充分调动地方积极性以便因地制宜做好工作，既有利于中央部门集中精力抓大事、谋全局，也有利于地方和基层政府有效贯彻落实党中央方针政策和国家法律法规。深化党和国家机构改革，就是要形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动各种国家治理主体和要素在党的统一领导下协调行动、增强合力，最终构建系统完备、科学规范、运行高效的现代国家治理体系。

优化党的领导体制机制、提升党的全面领导水平和长期执政能力是新时代国家治理现代化的根本要求

在我国政治生活中，执政党是中国特色现代国家治理体系的主导要素，是最高政治领导力量，始终不渝坚持党的全面领导既是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势。党的全面领导是深化党和国家机构改革的根本保证，而加强党对各领域各方面工作的全面领导，提升党对经济政治文化社会生活的领导力则是本轮机构改革的首要目的。具体的改革举措包括以下方面。

优化各级党委的决策议事协调机构，建立健全党对重大工作的领导体制机制。加强党的全面领导，首先要加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导。本次改革新组建了中央全面依法治国委员会、中央审计委员会和中央教育工作领导小组，同时将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组等4个领导小组改为委员会，必将大幅度加强党对依法治国、审计和教育工作的领导，提升党对这些工作实施全面领导的制度化水平。在国家安全和社会稳定领域，将中央社会治安综合治理委员会及其办公室和中央维护稳定工作领导小组及其办公室有关职责交由中央政法委员会，强化中央政法委员会集中、统一、高效推进政法工作的机制。此次机构改革把国家监察部、国家预防腐败局并入国家监察委员会，同中央纪律监察委员会合署办公，实现党对反腐败工作的集中统一领导，有利于提高党的反腐败工作效能，并实现对所有行使公权力的公职人员监察的全覆盖。同时，本轮改革将议事协调机构更名为决策议事协调机构，凸显委员会和领导小组的首要职能是服务重大决策，承担党和国家重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进的任务，必将为提升党的全面领导水平和长期执政能力奠定坚实的制度保障。

改革后，党的职能部门将形成大组织、大宣传、大统战的归口管理格局，切实提高党的领导力。本轮改革将承担干部管理方面职能的国务院机构并入党中央职能部门，有效整合资源发挥综合效益。改革之后，由中央组织部统一管理公务员工作，并入国家公务员局职能，便于形成统一规范高效的公务员管理体制。中央组织部统一管理中央机构编制委员会办公室，统筹负责党和国家机构职能编制工作。改革中有一些承担审批、监管和执法等行政管理职能的行政机关并入党的职能部门，采取加挂牌子的方式保证党的机构作出的相关行政行为具备合法性。改革后党的职能部门将在归口管理协调方面发挥更大作用，有效肩负起统筹本系统本领域各项工作的重大职责。

在意识形态工作上，中央宣传部并入原国家新闻出版广电总局的新闻出版管理和电影管理职责，由中宣部统一管理电影工作和新闻出版工作。同时，将中央党史研究室、中央文献研究室、中央编译局的职责整合，组建中央党史和文献研究院，构建党的理论研究和文献编译综合体系。整合中央电视台（中国国际电视台）、中央人民广播电台、中国国际广播电台组建的中央广播电视总台，作为国务院直属事业单位，归口中央宣传部领导。

通过优化在重大决策、党管干部和意识形态工作方面的领导体制机制，切实改进党的领导方式和提高党的执政水平，增强党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，既是本轮党和国家机构改革的重要内容，也是我国国家治理现代化的根本政治保证。

建立优化协同高效的政府机构职能体系，是国家治理现代化的核心内容

坚决破除制约“市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用”的体制机制弊端，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，优化政府机构设置和职责划分，建立职责明确、依法行政的政府治理体系，建设人民满意的服务型政府，既是本轮机构改革的重要目标，也是推进新时代国家治理现代化的关键举措。

通过职能整合优化政府部门管理的权责格局，全面提升政府机构的行政效能。本轮改革通过梳理各部门事权类型和特点，提出“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的改革思路，整合相近或联系紧密的事权组建新机构。如新组建的自然资源部整合了原本分属国土资源部、国家发改委、住建部、水利部、农业部等八个部门的自然资源管理职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，实现对山水林田湖草的整体保护、系统修复和综合治理。在环境保护部的基础上，通过整合国家发改委应对气候变化和减排的职责、国土资源部监督防止地下水污染的职责以及水利部、农业部等部门在环境保护领域的职责，组建新的生态环境部。由生态环境部统一行使生态和城乡各类污染物排放的监管和执法职责，有助于打赢污染防治的攻坚战。

通过权责协同强化政府在社会、市场和金融等领域的监管能力，提升监管型国家建设的水平。在政府监管领域，通过整合国家发改委、财政部、国务院国资委、国有重点大型企业监事会4个部门的稽查、监督检查、审计等职责，优化审计署的职责。在社会监管领域，在国家安监总局的职能基础上，整合了国务院办公厅、公安部、民政部、国家减灾委员会等其他12个国务院机构的防灾、减灾、救灾的职能，组建应急管理部，有利于提升政府维护公共安全的监管能力以及应对各类灾害的防灾减灾救灾能力。在市场监管领域，国家市场监督管理总局整合了国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局的职责以及国家发展和改革委员会、商务部的部分市场监管职责。在金融监管领域，合并银监会与保监会2个部门，组建中国银行保险监督管理委员会。同时，实行监管职责与发展任务分开，由中国人民银行代替两监会承担拟定银行保险重要法律法规草案与审慎监管制度的权责，使监管部门专注于监管执行，提高监管的专业性有效性，强化人民银行宏观审慎管理职能，为“打好防范化解重大风险攻坚战”奠定重要的制度基础。

在国家中长期发展战略规划指引下，以民生工作为重心，前瞻性谋划和组建新的政府机构。机构改革本身不是目的，党和国家机构改革必须坚持以人民为中心，为满足人民群众日益增长的美好生活需要服务。在卫生与养老机构改革上，按照健康中国战略部署为国民提供全周期健康服务，在原国家卫计委的基础上，整合国务院深化医疗卫生体制改革领导小组办公室、全国老龄工作委员会办公室的职责，以及工信部、国家安监总局在健康、卫生领域的职责，组建了国家卫生健康委员会，有利于应对老龄化和医养结合相关的政策问题。在医疗管理体制上，通过组建国家医疗保障局，将分散于国家人社部、卫计委、国家发改委以及民政部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险、新型农村合作医疗、药品和医疗服务价格管理、医疗救助等职责集中管理，统筹推进医疗、医保、医药“三医联动”改革，为老百姓提供更加公平可及的医疗卫生服务。在乡村振兴战略与脱贫攻坚战的背景下，农业农村部整合了中央农村工作领导小组办公室、农业部和财政部等其他4个部委关于农业投资、农业综合开发、农田整治以及农田水利建设等项目的管理职责，为集中力量和资源做好“三农”工作奠定了坚实的基础。为加快发展更高层次的开放型经济，形成新时代开放发展新格局，本轮机构改革新设立国家移民管理局、国家国际发展合作署等机构，为中国深度参与全球治理提供高效的战略平台。

在深化党和国家机构改革的过程中，合理配置宏观管理部门职能，深入推进简政放权，改革和完善市场监管和综合执法体制，优化公共服务机制，强化事中事后监管，精干设置各级政府部门及其内设机构，减少机构数量，简化中间管理层次，形成高效能的现代政府治理体系，我国新时代的国家治理体系和治理能力现代化必将拥有光明而美好的前景。

法治化既是深化党和国家机构改革的基本方式和重要内容，也是推进国家治理现代化的优选之路

坚持全面依法治国既是党领导人民治理国家的基本方式，也是深化党和国家机构改革的基本原则。这次改革着眼于贯彻落实全面依法治国基本方略、加强党对法治政府建设的集中统一领导，将司法部与法制办的职责整合，重新组建司法部，承担中央全面依法治国委员会办事机构职责，统一行使行政立法、行政执法、法律事务管理、普法宣传等职能，统一负责协调政府内部法制建设和外部法律服务。

机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障，是国家治理现代化的必然要求。编制立法是机构改革的核心问题。依法管理各类组织机构，强化机构编制管理刚性约束、加大机构编制违纪违法行为查处力度，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，加快推进国家治理的法治化和现代化。完善党和国家机构法规制度，全面推行政府部门权责清单制度，规范和约束各级党政部门履职行为，实现权力运行的法治化与透明化。同时，统筹使用各类编制资源，加大部门间、地区间编制统筹调配力度，通过编制管理动态调整机制、机构编制管理评估机制，充分发挥机构编制在管理全流程中的基础性作用，满足国家治理现代化的现实需要。另外，强化机构编制管理权限和程序的严肃性，严格执行机构限额、领导职数、编制种类和总量等约束性规定，整治上级部门随意干预下级机构设置、职能配置和编制配备的不正当行为，完善机构编制同纪检监察机关、组织人事、财政审计等部门的协作联动机制，实现机构编制管理和国家治理法治化的有机联动和双向促进。

统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，深化行政执法体制改革。深化行政执法体制改革既是本轮机构改革的重要内容，也是国家治理现代化的关键环节。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，执法资源、人员和重心下移，合理配置执法力量。在执法队伍整合上，一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍；同一领域或相近领域执法队伍进行整合，实行综合设置。完善执法程序，严格执法责任，切实严格规范公正文明执法。本次机构改革提出整合组建市场监管、生态环保、文化市场、交通运输和农业等5支综合执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，建立健全综合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联动机制。

法治化是机构改革的重要方式，机构编制的法治化和行政执法体制改革是党和国家机构改革的重要内容，也是国家治理法治化非常重要的突破口。把政府活动全面纳入法治轨道，统筹优化各级政府的法治职能，更加注重运用法治思维、法治方式推动工作，有利于为各类市场主体创造良好法治环境，有利于提升政府公信力和执行力，最终为改善国家治理的质量和水平提供坚实的法治保障。

党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我们党治国理政的重要保障。在新时代全面深化改革的大格局中，深化党和国家机构改革是重要领域和关键环节。作为新时代国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，这次党和国家机构改革以更好满足人民日益增长的美好生活需要为根本出发点，以加强党的全面领导为统领，以建设现代化经济体系推动高质量发展、稳步实现国家治理现代化为战略导向，必将成为新时代中国政治体制改革的重大标志，成为焕发中国特色社会主义制度活力和创造力的强大引擎，为推进我国国家治理现代化奠定坚实的政治保障和制度支撑。