京津冀协同发展安全生产应急管理体系研究

2018-09-26王景春林佳秀侯卫红

石家庄铁道大学学报(社会科学版) 2018年3期

王景春，林佳秀，侯卫红

(石家庄铁道大学土木工程学院，河北石家庄 050043)

京津冀协同发展战略是党中央、国务院在新的历史条件下作出的重大决策部署，对于加快区域经济发展、调整产业格局具有重要的现实意义[1]。协同发展战略实施的同时也给应急管理工作带来了新的挑战，改变传统以纵向府际关系为主的应急管理工作方法，提高京津冀安全生产应急管理能力，使之符合京津冀一体化的现实需求已成为亟待解决的问题。

研究者们从不同角度对京津冀应急管理工作进行了探讨。张纪海等[2]从应急总任务分解和区域任务整合的角度，构建了以优化资源配置为目标的京津冀城市群应急管理体系框架；姜丰[3]研究了京津冀三地政府的合作历史及合作现状，分别对比了英国和日本应急管理工作中先进的合作经验；王丛虎[4]通过研究京津冀跨区域应急合作中的相关问题，对提高京津冀应急管理合作能力提出了几点建议，如强化顶层设计、修订完善法律法规、拓展合作主体、扩大合作范围、丰富合作形式、应用“互联网+”等。以上研究多以公共安全应急管理为研究对象，提高对自然灾害事件、生产安全事件、公共卫生事件以及社会安全事件等各项灾害的应急管理能力。生产安全虽然包含于公共安全，但其研究主体各有侧重，工作重点也不尽相同，有必要对京津冀安全生产应急管理工作进行针对性研究。

本文以京津冀协同发展背景下的安全生产应急管理工作为研究对象，将安全生产事故应急救援机制划分为企业自救、政府施救和京津冀联合援救“三道屏障”，据此构建“三层次”京津冀安全生产应急管理体系，以期多层次、多角度地完善京津冀区域安全生产应急管理机制，为京津冀协同发展中的生产安全保驾护航。

一、京津冀区域安全生产现状

近年来，京津冀区域的安全生产现状呈现整体好转趋势，但与新时代的安全发展需求还有所差距，重特大安全生产事故时有发生。分析京津冀区域的安全生产现状，既要关注北京、天津、河北三地的历史背景，认清长期以来形成的产业结构对安全生产水平的影响。又要着眼于新时代、新形势下的安全生产工作特点，考量京津冀协同发展战略给三地安全生产工作带来的机遇和挑战。

(一)产业梯度落差大导致安全生产现状不均衡

一个地区的安全生产状况与其产业结构形式具有很强的相关性，尤其受到该地区第二产业的影响。如化工工业、建筑施工行业、采矿业等第二产业，均属于安全生产事故的高发行业[5]。研究京津冀三省市的产业结构特点能够有效反映三地的安全生产水平，京津冀产业发展与产业结构如表1所示。其中北京作为国家首都和京津冀协同发展核心城市，一直致力于打造“高精尖”经济结构，于1995年已经完成从“二三一”到“三二一”的经济结构转变，2016年第三产业比重已达到80.3%。天津市于2015年第三产业首次超过第二产业，完成从“二三一”到“三二一”的转变，产业结构优化升级，服务占比过半。河北省的经济发展水平相对较低，长期保持“二三一”的经济结构[6]，钢铁、石化和建材等原材料产业高居河北省产业的重中之重，偏重的产业结构与落后的管理方式为河北省的安全生产埋下了隐患。大量老工业企业和私人作坊的工业技术落后、安全投入不足、管理工作不到位，使得河北省安全生产整体水平不高，各类安全生产事故多发[7]。

表1 京津冀产业发展与产业结构(2016年)

注：资料来源：北京市、天津市、河北省统计年鉴(2017)。

(二)产业集群发展导致连锁事故危险性大

随着我国国民经济的迅猛发展，企业向着“集约化、大型化、规模化、一体化”的方向发展，逐渐聚拢形成了规模庞大的工业园区[8]。京津冀协同发展过程伴随着大规模的产业集群建设，例如天津医药、唐山石墨烯科技和固安高端商贸物流等产业集群，这种分工细化和规模化合作的模式充分带动了区域经济增长，然而也正是由于产业集群集约化、规模化等特点，也为安全生产工作埋下了隐患。首先从物理距离上来讲，为了便于共享基础设施和公共服务，企业分布普遍较为集中，发生连锁事故的可能性增加，从而使得事故规模迅速扩大。其次从危险源来讲，工业园区内企业分工合作，形成精细化的产业链加工模式，危险源集中并且不断流转，极大地增加了危险源的不稳定性[9]。伴随着京津冀产业集群的快速发展，如何加强工业园区的安全生产应急管理工作是亟待解决的问题。

(三)产业转移造成安全生产不稳定

随着京津冀一体化进程加速，疏解北京非首都功能、天津滨海新区建设以及雄安新区建设等产业转移工作已成为当前的首要任务[10]。产业转移过程伴随着旧项目的拆迁、新项目的落地以及各种产业要素的对接和重新分配，给安全生产工作带来了一系列不稳定因素。俗话说“万丈高楼平地起”，建筑业的快速发展必将带动钢产业、石化产业、建材产业以及交通运输行业的发展，这类劳动密集型产业的安全隐患与事故风险也随之增加。因此在产业转移工作持续推进过程中，如何进行有效的安全生产应急管理是需要京津冀三地政府共同协商解决的问题。

二、安全生产应急管理现状

京津冀安全生产应急管理工作中存在的一系列短板问题严重限制了安全生产事故的预防和处理。企业领导对应急管理建设认识不足，部分应急救援预案形同虚设，是各地方、各企业存在的普遍性问题。有效的信息搜集、分析、管理及传递是开展事故应急救援的重要保障，信息沟通不畅是制约京津冀应急管理工作的瓶颈问题。应急协调联动机制是京津冀协同发展战略衍生出的新要求，需要京津冀三地政府加快工作整合对接，尽快建立起完善的应急协调联动机制。

(一)企业对应急管理建设认识不足

由于企业领导“重生产、轻安全”的思想普遍存在，企业应急管理相关部门层次不高、职责有限，不能充分调动其他部门，应急管理工作不能很好开展。部分企业领导认为搞安全是资源浪费，严重缩减安全资金投入、人力资源投入和时间投入。企业对应急培训不够重视，没有按规定进行相关培训，部分应急救援队伍专业素养和战斗力不足。

(二)安全生产应急救援预案可操作性差

部分企业编制应急救援预案时过分参照其他单位，不能反映企业的真实情况。预案多为应对监管单位检查和企业评估的面子工程，没有按照应急预案相关要求将工作落实到实处。应急救援预案未能根据人事变动、机构改革等进行及时修订，权责不清、任务不明、相互推诿现象严重。未深入研究本单位安全生产事故的发生发展机理，简单的、原则性的应急预案不能全面反映本单位、本行业的安全生产事故特性，对事故救援责任人、救援时机、救援方法和物资装备等要求的针对性不强。

(三)信息沟通不畅

从企业层面讲，危险源信息未能按规定及时上报，缺乏统一规范的企业危险源清单；应急管理组织机构存在条状分割现象，各部门之间缺少信息资源的共享和横向沟通；安全生产事故信息在由下而上传递过程中存在瞒报、缓报、虚报、漏报的现象，严重影响事故救援的开展。从京津冀合作层面讲，在跨区域应急管理过程中，信息屏蔽与各自为政的问题比较严重；事故信息在层层上报的过程中往往会出现偏差，影响应急决策效率；京津冀区域缺乏统一的安全生产应急管理平台，无法实现信息的无障碍共享和应急资源的及时调配。

(四)应急协调联动机制有待深化研究

随着京津冀三省市各项工作加快整合，安全生产应急管理工作急需打破行政藩篱，建立各级政府之间的横向联系。三地政府在此背景下开展了安全生产应急管理协商讨论。签署了《京津冀协同应对事故灾难工作实施方案》和《关于建立京津冀区域安全生产应急联动工作机制的协议》等一系列文件。京津冀三地的安全生产应急协调联动机制正在逐步建立，但是一套完整有效的安全生产应急协调联动机制往往不是一朝一夕能够健全的，目前三地的协同合作多为政府高层互访和集体协商，并没有从根本上打破信息孤岛，实现跨区域资源共享，正式的高层协调机制和制度化的协作框架还有待进一步深化研究。

三、京津冀安全生产事故应急救援机制

根据京津冀区域的事故应急救援特点，将安全生产事故应急救援机制划分为企业自救、政府施救和京津冀联合援救“三道屏障”。安全生产应急管理的工作主体是企业，企业自身的应急管理工作是事故应急救援的第一道保障，可以从本质上、源头上提高安全生产应急管理水平。政府对企业的安全生产工作和应急管理工作起到监督指导作用，当安全生产事故超出企业本身的应急管理能力范围时，当地政府对企业进行有组织的施救，是企业安全生产事故应急救援的第二道保障。在京津冀协同发展大环境下，京津冀三地政府的应急联动工作可以为安全生产应急救援工作提供第三道保障。以河北省安全生产事故为例，构建京津冀安全生产事故应急救援机制如图1所示。当河北省的应急救援能力不足以应对某起安全生产事故时，北京、天津两地可以对河北省进行就近支援。京津冀安全生产事故应急救援机制的“三道屏障”能够提高事故应急救援效果，遏制安全生产事故(尤其是重特大安全生产事故)的发展扩大，符合当前京津冀区域的安全生产和应急管理需求。

图1 京津冀安全生产事故应急救援机制

四、京津冀安全生产应急管理体系

安全生产应急管理具有事故可预见性、可预防性、可控性、企业微观性和企业事故外延性等特点。事故应急救援是应急管理工作中不可或缺的一部分，研究京津冀安全生产事故应急救援机制，可以进一步推演出京津冀安全生产应急管理体系的建设思路。企业自救、政府施救和京津冀联合援救“三道屏障”符合事故应急救援从下到上的发展规律，在此基础上进行反向推演，提出构建京津冀层面、地方层面和企业层面的“三层次”京津冀安全生产应急管理体系。该体系符合应急管理工作政策制定、工作落实、监督检查工作从上到下、从整体到局部的推进规律。从京津冀、地方和企业三个层次开展应急管理任务分解，梳理京津冀安全生产应急管理办公室、京津冀三地政府、企业和市场之间的相互关系，具体如图2所示。

图2 “三层次”京津冀安全生产应急管理体系

(一)第一层：京津冀层面的安全生产应急管理工作

京津冀三省市的安全生产现状与应急管理水平发展不均衡，突发某些大型安全生产事故时，依靠单一行政区的力量有时难以开展有效的应急救援工作。开展应急合作，共同应对事故灾难，能够充分利用应急资源，最大限度降低事故损失。京津冀层面的安全生产应急管理工作如图3所示。

图3 京津冀层面安全生产应急管理工作

为了打破三地政府各自为政的藩篱，成立京津冀安全生产应急管理办公室，该部门处于整个体系的核心地位，规制各主体的利益矛盾、权责关系、政策协调。其主要任务为统筹指挥三地政府、制定统一应急救援预案和建立应急管理信息平台。办公室定期牵头组织三地政府的协同工作会议，签订一系列工作方案、应急管理标准以及相关协议。发生大型安全生产事故时，需由办公室统筹三地政府进行应急救援工作。统一的应急救援预案是保证应急救援工作高效推进的前提，办公室负责制定京津冀统一应急救援预案，保障预案的协同性、完整性和可操作性，监督三地政府的工作落实。采取“科技兴安”战略，将大数据和云计算应用于应急管理工作，建立京津冀应急管理信息平台。对区域内的危险源进行分析、评价和分级管理，与应急救援队伍、应急救援物资一并纳入到应急管理信息平台，建立救援方案最优化识别系统，减小决策的主观性与随机性。

京津冀三地政府是京津冀安全生产应急管理办公室的执行单位，其主要工作内容包括共享风险源和应急资源信息、构建联动应急预案和相关管理标准对接。京津冀分属不同行政区，需要共享区域内重大风险源清单和应急资源信息，打破固有政府藩篱进行横向交流合作。京津冀安全生产应急联动预案是保障京津冀协同应急救援工作顺利开展的重要依据，也是安全生产事故救援中的第三道保障，有助于提高京津冀三地相关部门的风险意识、合作意识以及联动协调意识，改善联动应急救援的质量。协同应急管理工作的前提是整理汇总现有各项规章制度，实现京津冀安全生产应急管理各项标准对接。

(二) 第二层：地方层面的安全生产应急管理工作

地方安全生产管理作为京津冀安全生产应急管理体系的基本单元，其应急管理工作的质量能够从根源上影响京津冀区域的安全生产水平。地方层面的工作主体为当地政府、企业和市场，需处理好三个主体的相互关系和权责分配，引入“政府指挥、企业主导、市场参与”的地方安全生产应急管理体制，具体如图4所示。由地方政府指挥企业进行安全生产应急组织、制度、平台、队伍和预案建设，各级监管部门制定相关法律法规和标准体系，制裁违法、违规行为。市场通过行业制约、市场准入和第三方认证制度约束企业的安全生产应急管理工作。将企业的应急管理水平纳入到市场准入制度，客户或者投资者出于对市场准入制度、降低风险、获得战略优势、社会责任感乃至个人价值观考虑，会优先选择应急管理工作较完善的企业进行合作，同时拉动企业的应急管理建设。相关协会响应政府和社会要求制定行业内标准，一些有代表性的企业率先实施成效显著的应急管理工作，形成行业内模范或普适性标准。培育第三方认证机构，通过系统性、专业性的技术指导，辅助企业建立完善的安全生产应急管理体系。

图4 地方层面安全生产应急管理工作

(三) 第三层：企业层面安全生产应急管理工作

企业作为责任主体和事故救援的第一道屏障，在安全生产应急管理工作中起到关键性、决定性作用。要发挥企业在应急管理工作中的主导地位，按照相关法律法规要求进行应急管理工作建设，避免违法违规带来的风险损失，做到有法可依、有章可循。积极平衡安全投入与利润之间的关系，设立应急指挥和管理机构并按相关法律规定进行应急培训演练；建立事故应急救援组织、资源、平台和预案，应急物资数据库与应急预案衔接一致、不留空当；应急管理体系不仅要符合国家标准，还要能够反映本单位的实际情况并得到贯彻执行。事故不仅会对企业造成影响，还会引起不可估量的社会损失，企业决策者要有“把维护社会安全视为己任”的价值取向，持续有效地推进企业应急管理建设。建立一种良好的文化氛围，提高员工的整体安全意识，培养基层员工的主人翁意识和归属感，由“要我安全”转变为“我要安全”；应急管理不再只是管理层的任务，企业内每个人都会自发参与应急管理工作并互相监督，一线员工参与各项应急救援制度的编制，确保能够适应本单位的实际情况。企业层面的安全生产应急管理工作具体如图5所示。