美国都市农业发展的政策举措解析——以明尼阿波利斯城市为例

常 洁，何 鹏,2，李 晓

（1四川省农业科学院农业信息与农村经济研究所，成都610066；2四川省农业科学院大数据中心，成都610066）

0 引言

改革开放以来，中国用了不到30年的时间，走完了西方城市化200年的路程，并形成了以经济指标增长为第一要务，以工业化大推进为增长引擎，以出口导向为经济增长主要方式，以城市土地快速扩张为表征的增长主义发展模式[1]。然而，快速城市化的负面效应也正逐渐显现，城市贫困群体数量仍在增加、城市收入差异还在扩大、城市住房与就业困难未有良方、城市严重污染特别是大气污染正在加剧并影响到城市居民健康[2]，农地逐渐被大规模的城市工业、居住、商业等用地所蚕食，新鲜的食品供应里程越来越长。

联合国粮农组织认为，都市农业(UA:urban agriculture)作为都市与城郊农业(UPA:urban&periurban agriculture)的重要组成部分，正是基于城市食品安全保障、城市贫困、城市化土地使用变迁等问题而产生的，它是一种包括从生产（或养殖）、加工、运输、消费到为城市提供农产品和服务的完整的经济过程[3]。国外对都市农业非常关注且认为都市农业是城市健康发展的重要组成，而中国则不同。以土地使用为导向的城市规划和管理部门，多侧重于从城市的建设发展中排除农业而重点关注更有价值的产业和用地，农业与城市的居住、工作、交通和休憩功能相比，也往往并不在城市的规划和发展计划之列[4]。而农业管理部门，则主要以经济增长为导向，重点关注农地资源丰富、农业比较经济效益较高的城郊农业。正如俞菊生[5]，方志权[6]、何美丽[7]等所指出，基于土地及城市管理等制度和法律上的不同，与欧美等国家的“都市农业”语境相比，中国的都市农业研究更多的是“都市型农业”和“都市型现代农业”的发展语境，主要是对城郊农业的升级和改造。都市农业问题研究的基本方法仍旧停留在农业区位论或一般农业的角度来探讨郊区农业农村生产结构的优化和资源要素的优化配置[8-9]，鲜少去深入探讨都市农业与都市区尤其是城市人口、社区和土地的联系。

随着城镇化进程的加快，作为城市生态系统特别是城市食物系统的重要支撑，都市农业在城市居民的健康、社区邻里关系的重构、城市本土文化的传承以及城市发展目标的实现中的作用尚未得到足够的重视[10-12]。美国是较早关注都市农业的国家之一，至今已经有140多年的历史，都市农业也成为了美国发展最快的农业类型之一。其引导都市农业发展的公共政策和系列举措，对当前处于城市化高速发展中的中国具有良好的借鉴意义。

1 美国都市农业的缘起和发展

美国都市农业的发展最早可追溯到19世纪70年代美国的社区农园运动，以美国社区园艺联合会(ACGA)的创建为标志。一些志愿者将社区农园作为对抗通货膨胀、社会动荡、提供食品保障的有效手段，并以此来处理闲置地产、满足环境伦理和开放空间的需求。这和当时美国郊区化背景下所带来的内城空心化，国家和市政府鼓励市民租用废弃建筑、闲置空地，推动城市更新、社区复兴的政策相吻合[13]。20世纪70年代末，美国农业部正式实行“城市农园计划”，这个计划一直持续到90年代初。90年代后期，社区农园已经有700多个不同园艺组织的参与，甚至有些城市将社区农园正式纳入了城市社区建设中的基本公共服务设施进行统一规划。

到1920年，美国的城镇化率已迈入50%大关，基本完成了从乡村社会到城市社会的转型。然而随着美国城市化进程的加快，城市化问题日益严峻，20世纪末和21世纪初，城市的资源和环境已经成为了城市发展首要关注的问题，一些城市将居民的生活质量和营养健康纳入了城市可持续发展的重要指标。这一时期，耐储运和工业化的食品供应和食物里程问题成为了城市居民和NGO等组织关注的热点领域，社区农园大力发展的同时，鼓励生产“当地”食物，通过缩短食物里程来提高城市食品供应链的弹性，成为了城市可替代食品系统建设的重要思潮，并由此引发了美国的“本地食物运动”。这一运动成为了美国都市农业发展的重要推动力，都市农业开始逐步进入政府的城市公共政策行列。1996年，美国农业部正式启动了“社区食物补贴计划(CFP)”，计划支持的重点之一就是为全国许多低收入社区的都市农业发展项目提供资金支持，这个计划一直持续至今。而对于城市规划和管理系统而言，基于都市农业对于城市的食品安全、本土特色重塑、社区关系、食物公平等方面的积极作用，以及城市居民对本地食物兴趣和需求的增长，2005年美国规划协会发起了一项美国食物系统规划(food planning)的倡导，立足本土化、弹性化食物系统的构建，将都市农业纳入到城市可持续发展的重要角色中来[14-16]。由此，都市农业成为了美国联邦、州和地方政府的重要议题。

2 明尼阿波利斯市都市农业政策

2.1 都市农业计划的缘起

2008年12月，明尼阿波利斯市长提出了“homegrown Minneapolis”(HGM)的倡议，并与市议会一起形成了本土化食物系统发展报告，对改善本地食物系统提出了具体的建议。2009年，市议会建立了专项工作组，制定了与本地食物系统建设计划相关的八大行动，其中之一就是与城市管理部门联合开展“都市农业全市发展规划”工作，具体由社区规划和经济发展部(CPED)下属的规划部负责推进。2011年4月，都市农业政策计划(UAPP:urban agriculture policy plan)正式出台[17]，该项政策计划重点是通过对土地政策和法规条例的创新探索，让都市农业与城市共生发展，将培植社区的活力、缩短食物里程和构建本土化食物系统纳入弹性城市建设目标，组织企业、社区、非营利组织和居民者广泛参与，共同建设明尼阿波利斯健康、可持续的本地食物系统。

2.2 都市农业发展的主要政策举措

计划认为土地利用决策对本地食物系统的影响是非常大的，有效的土地利用、开放机会的土地供应计划和重构以食品为核心的伙伴关系能大力改善本地食物系统。因此，需要广泛调查本地的食物供应链体系，立足城市发展与建设的目标，来制定适用性的土地、管控、投融资等政策，以重构城市食品的生产、供应、分销体系，进而达到优化本地食物系统的目的。明尼阿波利斯都市农业政策计划实施至今，其本地食物系统的建设也取得了明显的成效，总体而言，其政策举措主要有以下5个方面。

2.2.1 以土地利用为抓手，将都市农业纳入城市分区使用范围 土地是农业发展的重要支撑，在城区中寻找适用于农业发展的土地是一个很大的障碍。为了解决都市农业发展的土地问题，明尼阿波利斯社区规划和发展部门的首要工作，是对全市的社区空地、市政工程空地和其他空地等未利用土地进行清查。其次，针对于城市建设用地和都市农业用地之间的潜在冲突，明尼阿波利斯则对全市的人口变化和土地需求进行了评估，重点预测住宅和就业的增长，确定了未来20年城市建设的土地供应和需求量，在确保城市建设用地需求的同时，探索支持都市农业的土地供应和发展的机会。通过综合预测和分析，明尼阿波利斯社区规划和发展部门认为，未来20年全市有足够的土地可以用来支撑都市农业的发展。第三，明尼阿波利斯政府将都市农业的发展纳入了城市用地分区的综合管控范围。2012年3月，明尼阿波利斯出台了《都市农业分区使用代码修正法案》，正式将都市农业纳入分区管理规章制度，将都市农业与其他土地利用功能相结合。重点考虑本地食物生产环节中需要大量土地的社区农园、城市农场、商业花园3种经营业态，根据分区将之划分为“允许使用”，“有条件使用”或“禁止使用”等来进行综合管控（见表1）。

2.2.2 将都市农业作为城市环境和社会福祉的绿色基础设施 从价值观层面而言，美国认为都市农业与食品安全、社区活化、邻里关系、环境教育、绿色建筑甚至是食物主权具有根本的关系，因此将都市农业上升为城市公共管理政策，根本目的是期望通过都市农业来解决城市发展中的某些社会、环境问题[18]。明尼阿波利斯早在2009年就将本地食物系统的建设纳入了城市生活可持续发展和营养指标体系之中，即保障多数居民居住在有健康食物选择的1/4英里之内。

基于都市农业的发展是一项社会福祉这一认知，如何保证城市中的各种社区和群体平等的获取土地和健康的食物来源，是推动都市农业发展中需要考虑的核心问题。为此，政府首先与一些非营利性的土地信托机构广泛展开合作，打破社区空置土地私有的现状，鼓励私有土地进入市场交易平台，以确保都市农业土地能够长期供应、租赁和低成本销售，并最终保障市民平等获取发展都市农业的土地资源。同时，考虑到贫穷的人更少有选择食品运输方式的机会这一现状，明尼阿波利斯立足食物公平获取的角度，评估出拥有高肥胖率、低汽车拥有率、贫困人口较高的集中区和欠发达地区，将这些地区列为“食品荒漠”或匮乏地区[19]，重点改善这些区域机动化和非机动化的运输路网等设施，并优先考虑农贸市场、流动食品商店等公共服务设施的配套，以此让贫穷地区的人们平等的获得健康食品。

表1 明尼阿波利斯都市农业发展空间分区使用措施

在城市食品供应的季节性问题方面，明尼阿波利斯于2014年先后推出了社区厨房、流动食品商店、街角商店等来鼓励城市本地食品的健康供应，鼓励都市农业生产者在生产中可以季节性的使用温室大棚等生产设施以解决农产品和食品供应的季节性和区域均衡性问题。

2.2.3 出台多元的都市农业贷款融资和补贴政策 美国对都市农业的专项补贴和贷款融资政策非常多元，几乎涵盖了城市食品供应链的各个环节。以美国农业部为例，其补贴的项目既有对都市农业经营业态方面（如社区农园、城市农场、农贸市场）的补贴，同时也涵盖了社区食物、本地和区域食物系统等食品供应链的综合性补贴和有机农业、农业设施和食品营销方面的专项补贴等[20]。

除了联邦政府和美国农业部等的专项补贴外，明尼阿波利斯在实现本地食物系统的建设目标方面也投入了大量资金并成立了专门机构。2011年，社区规划和经济发展部门(CPED)会同大都会社区开发者联合会(MCCD)共同设立了“本土化商业中心”，为明尼阿波利斯愿意从事都市农业的小微经营主体、小型经营计划和本地食品企业提供融资和技术援助，以提高参与本地食品生产的积极性，鼓励本地食物经济的内循环发展。该项贷款涉及了食品的生产、分销、营销和加工等多个领域。同时大都会社区开发者联盟(MCCD)等一些NGO组织也推出了“健康和营养安全改善商业计划”等扶持计划，帮助明尼阿波利斯企业改进都市农业生产、经营和管理设施等条件。

2.2.4 多方合作积极推进都市农业的技术创新与应用在都市农技推广方面，明尼阿波利斯依托“本土化商业中心”、明尼苏达大学、圣托马斯大学、社区邻里组织等机构并与之展开广泛合作，重点推广低成本、无害化、生态、有机的耕作技术、堆肥等有机废物处理和节水灌溉等技术。在城市农艺推广方面，则与学校、公园和娱乐委员会等机构展开合作，就农作物种植景观美学、农业种植与城市建筑、设施空间的融合等议题展开实验，应用与推广。

2.2.5 以本地食物系统的构建来推动多部门共同参与和公众参与 从社会治理的视角出发，都市农业对社会文化层面的另一种促进是公民参与能力的建设，有效的公民参与能够促进一个良性的多层次政府治理模式的形成[21]。遵循利益相关者团队是加强政府、企业和居民之间合作的重要桥梁和手段这一基本理念，2011年，明尼阿波利斯HGM食品委员会成立。该组织是执行本地食物系统建设的主要利益相关者团体，是一个合作协调各方利益相关者行动的主要平台，重在培养城市与社区之间的合作，确定食物系统改善方案以及为当地食品问题向市政府提供持续的指导。食品委员会主要由17个社区代表成员、6位市政府代表办公室（代表市长）、市议会、卫生部、社区规划和经济发展部、可持续发展办公室、环境服务部和公共工程部门的成员以及公立学校何公园与娱乐委员会的工作人员共同组成。

表2 明尼阿波利斯重点鼓励的都市农业业态

同时，为了实现多部门通力协作，明尼阿波利斯以本地食物系统生产-供应链条为导向，整合各部门的资源，明确其在本地食物系统构建中的职能，落实主体责任，强化政府对都市农业的监督管理。

表3 明尼阿波利斯各部门在本地食物系统构建中的职能分工

3 当前美国都市农业发展的主要争议

虽然全美发展都市农业重构本地食物系统的浪潮高涨，但都市农业的发展在美国依然存有一些争议。首先，都市农业发展的经济性问题。随着都市农业的扩大化经营，食品供应成本和对城市食品系统的贡献问题开始提上日程。都市农业是一种非规模性的经济形态，是一种“超经济的事业”，而城市尤其是大中型城市的食品供应系统多是在一个由国家或全球分销网络的支配之下，都市农业在城市食品系统的替代性和弹性方面的作用有多大，目前尚未有一个系统的认知。与此同时，学界对食物里程这一可持续性指标开始进行反思，部分学者认为从能源的消耗来看，食物里程是一个不科学、不严谨的指标，购买和消费“食物里程”短的产品不一定能够降低对环境的负面影响[22]；其次，都市农业的安全性问题。许多城市的土壤受到工业污染物的污染，会明显的降低都市农业的生产力和安全性，因此要发展都市农业就必须要开展城市土地环境和食品安全性的监测工作[23]，对经营主体进行健康和环境风险管理的教育，由此一来也必然会增加城市生态管理的成本；第三，是都市农业发展的可持续性问题。与规模化经济相比，都市农业缺乏适当规模的经济、组织和物质结构的支持[24]，城市种植者也面临着一些挑战，如从事农业经营的基础设施投入较高，城市土地较为昂贵难以获得，土地使用权不可预测、技术的缺乏及兼业者生计选择的多元性，一定程度上也会带来都市农业发展的不可持续性。

4 结论与讨论

总体而言，都市农业得以在美国大力发展，主要是对城市化发展中所出现的社会、经济、生态等问题的一种策略应对。在理念认知层面，美国都市农业的发展与城市食物公平、健康食物系统和城市健康社区发展具有紧密的联系，都市农业不仅仅是农地和农业的生产，而是涵盖了食品生产供应链中的各个环节；在发展引导层面，美国从城市发展的需求和空间去探讨都市农业多样化、多业态发展的可能性，并以土地、金融、补贴、分区管控、公共设施配套、技术推广、市场营销等系统化的政策举措来推动都市农业的健康发展；在城市管理层面，都市农业已经成为了美国推进城市可持续发展的一种社会治理工具，通过广泛的公共参与机制和以本地食品系统为导向的城市综合管理模式的探索，来推动城市的多主体、多层次和协同化治理。

在中国，对都市农业的认知基本达成共识的一点是，都市农业的发展与城市发展具有紧密的联系，对城市的贡献也是涵盖了经济、社会、生态、文化等多个方面的。但受制于中国城市建设部门和农业管理部门割裂式的管理体制所限，都市农业的研究多是关注都市农业本身的现代化、可持续发展水平，而都市农业的发展与城市系统的发展之间的关系，与城市综合治理的协同性等方面的研究尚处于起步阶段。未来，中国都市农业的基础理论研究，尚需要进一步加强都市农业与城市食品系统之间的关联性、与低碳、弹性、可持续城市发展目标下的协同性、对城市贫困、食品荒漠与社会平等、健康社区的贡献等方面的研究，只有将都市农业的发展纳入城市建设发展的目标当中，才能为未来中国农业现代化和城镇化的协同发展提供中国的理论依据、模式经验和路径指导。