“一带一路”框架下的北极国际合作：逻辑与模式

崔白露 王义桅

中国发布的《中国的北极政策》白皮书标志着中国北极政策的确立，它是中国在把握世界发展变化、顺应中国发展形势和回应国际社会呼吁的需要基础上形成的，也是在“一带一路”倡议推进过程中形成的，北极是“一带一路”在地理上的自然延伸，北极国际合作则是拓宽“一带一路”的重要一环。北极国际合作的条件在于国家共同利益的形成，北极国际合作平台的构建，以及对责任共同和命运共同理念的认同，“一带一路”倡议对这三者的形成具有建设性的作用。“一带一路”框架下的中国北极参与，需通过加强与北极国家以及北极利益攸关方政策对接、促进“一带一路”框架下北极沿线设施联通与资金融通、推动北极经济领域合作和贸易畅通、促进北极文化科技交流和民心相通、提供“一带一路”北极合作新平台改善北极治理机制等方式，为实现北极国际合作提供新的模式。

北极；北极政策；“一带一路”；北极国际合作

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一、 中国北极政策的确立及“一带一路”与北极的关系

1. 中国北极政策的确立及其意义

2018年1月26日，中国发布《中国的北极政策》白皮书，全文共8000余字，从中国在北极的身份定位、参与北极事务的目标、参与北极事务的原则和中国的政策主张方面阐明了中国的北极政策。这是中国的首份北极政策文件，不仅首次明确了中国在北极的身份定位，更具体阐明了北极与“一带一路”的重要关系，标志着中国将北极政策正式列为国家对外政策的一部分，为中国参与北极事务和实践活动提供了重要的政策指导。国际上对北极域外国家的表述主要有“非北极国家”（NonArctic State）、“非北极沿岸国家”（NonArctic Coastal State）、“近北极国家”（NearArctic State）和“北极利益攸关者”（Arctic Stakeholder）四类。①对于中国在北极的身份定位，中国学界近年来较多使用“近北极国家”和“北极利益攸关者”②，但中国在国际上对自身的身份定位仍比较模糊，缺乏统一的规范。白皮书中的“在地缘上是‘近北极国家”和“中国是北极事务的重要利益攸关方”的两个表述③，是最符合中国国情的身份定位，不仅从地缘环境上为参与北极事务提供了客观条件和合理性，更从国家利益角度明确了北极对中国的影响，以及中国在推动经济全球化、应对气候变化和参与全球治理上应体现的参与意识和责任意识。此外，由于以往的中国政府白皮书大多涉及中国国内重大问题，专门涉及外交方面的也仅有《关于中美贸易平衡问题》《中日韩合作（19992012）》《中国与非洲的经贸合作（2013）》《中国的对外援助》《中国的亚太安全合作政策》几部白皮书，因此北极白皮书的发布也引起世界格外关注。

崔白露等：“一带一路”框架下的北极国际合作：逻辑与模式

事实上，中国北极政策是在把握世界发展变化、顺应中国发展形势和回应国际社会呼吁的背景下制定的。一是作为北极事务的参与方，中国此前一直未出台相应的北极政策文件和做出统一的规划指导。而从全球范圍看，北极八国北极八国，即挪威、瑞典、丹麦、冰岛、芬兰、加拿大、美国和俄罗斯，指国家领土自然延伸至北极圈以北地区且环绕北冰洋的国家，亦称为“环北极国家”（The SurroundArctic Nations）。早有成熟完备的北极政策，作为北极理事会观察员的13个非北极国家中，英国、法国、德国、意大利、波兰、日本、韩国等国也已发布正式的北极政策文件。中国根据实际需要发布北极政策文件正当其时。二是北极问题与中国的联系日益密切。由于北极地区气候变化和中国海外利益不断拓展，北极对中国的影响与日俱增，加之自2013年加入北极理事会以来，中国逐渐从北极事务的边缘位置融入北极事务和合作的中心，对北极事务的参与度和影响力也在不断增加，形成一种互动效应，因此北极政策的出台是维护国家利益和顺应国家发展战略的要求，具有重要的战略意义。三是国际社会也希望把握中国的北极立场。伴随着中国不断深入北极事务，北极国家对中国的警惕和疑虑始终存在，在缺乏明确的北极政策的情况下，他国难以正确解读中国在北极的意图和行为，继而造成一定程度的猜疑和误解，这次政策的出台向外界表明了中国在北极的身份立场、政策目标、基本原则和政策主张，有助于增信释疑，为北极合作奠定了基础。

2. 北极与“一带一路”的关系

首先，从地理位置上看，北极地区是“一带一路”在地缘上的自然延伸。正如加拿大北极问题和国际法学者迈克尔·拜尔斯所形容的那样，南极是一个被海洋围绕着的大陆，相反北极却是一个被大陆围起来的海洋。以北极点为中心，北冰洋中央长年被海冰和在格陵兰岛的大陆性冰盖所覆盖，围绕在它周围的是众多岛屿和北美大陆、亚欧大陆，而在这两者之间，未被冰封的海洋形成了一条长达7000公里、连接大西洋和太平洋的“蓝色通道”，按照大陆海岸线与海峡位置分布，目前这条通道被分为大部分航段在俄罗斯北部沿海的“东北航道”和大部分航段位于加拿大北极群岛水域的“西北航道”，而穿越北极点的中央航道通航还仅停留在理论阶段。相对地，“一带一路”本身是联通欧亚大陆的重要桥梁和合作平台，中国所倡导的“冰上丝绸之路”从狭义上来看，指的是中俄共同合作打造的一条东起东北亚，西至北欧和西欧沿岸的航道，中间穿过白令海峡，沿着俄罗斯北部海岸线经过楚科奇海、拉普捷夫海、新西伯利亚海、喀拉海和巴伦支海五大海域，全程约3000海里，而从广义上来看则包括了东北航道、西北航道甚至是中央航道在内的北冰洋海域所有海上通道。因此，北极在地理位置和地理功能上包含在“一带一路”的地理范围内，是“一带一路”的自然延伸部分。

其次，从战略定位上看，北极是“一带一路”构想的组成部分，北极国际合作是拓宽“一带一路”的重要一环。中国的北极政策不仅坚持“一带一路”的共商、共建、共享原则，还重点开展以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容的务实合作，这些举措均具有加强国家战略对接、促进经贸合作、共同参与北极治理、实现文化交流的重要功能。在互联互通方面，“冰上丝绸之路”在陆上“中国—欧洲”“中国—东南亚”两线和海上“中国—印度洋—欧洲”“中国—南太平洋”两线的基础上，通过联通一条经俄罗斯北冰洋沿岸到达欧洲的线路，为实现欧亚大陆的互联互通做出有益补充；在经贸合作方面，北极海上通道能够以最短的距离连接北美、东亚、西欧这世界三大经济中心，通过贯通东西、连接南北、覆盖全面的“欧—亚—北美”海陆交通运输网，促进地区经济联系和经济合作；在国家战略对接和政策沟通方面，由于北极国家基本都是“一带一路”沿线国家，且都将北极作为国家的重点领域，要实现与这些国家的战略对接和政策对接，北极是一个非常好的合作领域。因此，中国的北极政策正是“一带一路”构想的具体体现和有益补充，这不止是“一带一路”战略1.0版本的地理延伸，更是“一带一路”战略2.0版本的内涵升级。胡鞍钢、张新、张巍：《开发“一带一路一道（北极航道）”建设的战略内涵与构想》，载《清华大学学报》（哲学社会科学版），2017年第3期，第16页。

最后，从全球治理上看，北极事务中的很大一部分涉及北极治理问题，而“一带一路”倡议能够为北极治理提供新的治理理念。“21世纪海上丝绸之路”的文件《“一带一路”建设海上合作设想》（以下简称《海上合作设想》）中提出要共同建设三大蓝色经济通道，即“共同建设中国—印度洋—非洲—地中海蓝色经济通道；经南海向南进入太平洋，共建中国—大洋洲—南太平洋蓝色经济通道；积极推动共建经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道”，并明确表示要“共走绿色发展之路”“共筑安全保障之路”和“共谋合作治理之路”，凸显了“一带一路”绿色环保和可持续发展的理念，对于保护北极生态环境、应对气候变化、防止北极陷入军事化和战略竞争都将起到积极的建设性作用。《“一带一路”建设海上合作设想》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/201706/20/c_1121176798.htm，2018年6月20日。

将北极纳入到“一带一路”框架中经历了一个从无到有、从宏观到具体的过程。“一带一路”的“21世纪海上丝绸之路”提出之初，更多强调的是通过西太平洋、印度洋、大西洋实现互联互通，而对北冰洋暂未涉及，2015年3月发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景与行动》）中也没有具体提到北极和经过北冰洋的东北航线。不过这并不意味着中国没有考虑将北极纳入“一带一路”，《愿景与行动》中“坚持开放合作，让共建成果惠及更广泛的区域”的提法，体现了中国考虑远期将北极纳入“一带一路”规划中的思考。2015年10月，外交部部长王毅在参加第三届北极圈论坛大会时就北极问题阐述了中方的基本立场，提出中国是北极的重要利益攸关方，参与北极事务秉承尊重、合作与共赢三大政策理念。《王毅：中国秉承尊重、合作与共赢三大政策理念参与北极事务》，中华人民共和国外交部网站，http：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1306851.shtml，2015年10月17日。2017年6月，新发布的《海上合作设想》中更是通过共同建设三大蓝色经济通道的设想首次将北极与“一带一路”联系起来，其中在“合作重点”部分强调要“积极参与北极开发利用”，为北极白皮书的出台奠定基础。2017年7月，中俄两国领导人提出“要开展北极航道合作，共同打造‘冰上丝绸之路”，开启了“冰上丝绸之路”的合作道路，并在2017年年底就具体合作领域达成新的共识，此次北极白皮书则是对建设“北极冰上丝绸之路”和将北极纳入“一带一路”的最终确认。

二、 “一带一路”框架下北极国际合作的逻辑

作为理性的行为体，对于国家间能否实现合作的逻辑，最终都要回归到是否有利于实现国家利益的根本问题上。国家间的互动模式主要有冲突、竞争和合作三类。但我们在观察北极现实情况时会发现，虽然北极多个国家之间均存在领土主权这种根本利益的分歧，然而一个不争的事实是，各国在北极事务上的矛盾未曾演变为冲突行为，预计在未来也较难发生。原因在于北极事务涉及几个实力相当的大国，而域外国家的加入所形成的势力均衡也令北极地区的权力达到一种动态的平衡狀态，打破这种平衡的成本要高于维持这种平衡的成本。另外，在比较竞争和合作孰轻孰重时，我们也会发现，虽然围绕北极的地缘博弈确实存在，特别是以俄、美、加为代表的北极大国不断加强在北极地区的军事部署，对北极的主权、所有权和资源争夺也始终激烈，然而那种传统现实主义所担忧的安全困境，即使是在北极航道没有开通、北极战略地位没有那么重要的

情况下也依然普遍存在，北极的存在和变化并不是导致各国地缘博弈加剧的原因，而只是各国地缘博弈在北极地区再次复制上演的一个结果，这是需要清楚的一个因果关系。而恰恰相反的是，北极拥有促进国家间合作的重要条件。那么，北极国际合作形成的条件有哪些？“一带一路”为什么能够促进北极国家间的合作？对于这两个问题的解答，不仅能促进对北极国际合作实现可能性的认识，也将为中国参与北极事务的合理性提供依据。本文认为，北极合作需要三个重要条件：一是国家共同利益的形成，二是北极国际合作平台的构建，三是国家对北极责任共同和命运共同理念的认同，而“一带一路”倡议分别对这三者的形成具有建设性的作用。

1. 共同利益的形成是北极国际合作实现的重要客观条件

在全球化时代各国联系和交往日益紧密的大背景下，北极国家和重要利益攸关方在北极都有各自的国家利益，北极出现的一系列新变化增加了各方在北极的利益诉求，这些利益呈现出两个特点：一是各国利益存在相通部分，即存在原生的共同利益构成要素，二是各国的利益诉求存在局限性，即无法仅仅依赖单一国内层面得以实现。在利益共同和利益相互依赖这两个特征的共同作用下，基于部分的国家间共同利益和基于整体的全球共同利益得以形成和扩大。

近年来，全球气候变暖导致冰盖消融和海平面上升，极大地改变了北极地区的地缘环境，未来也可能将极大地改变世界经济贸易格局和地缘政治格局。据美国国家航空航天局数据显示，北极海冰的面积和厚度在过去几十年里迅速下降，1981年至2010年海冰面积以每十年13.2%的速度在减少，2017年9月的海冰覆盖范围为464万平方公里，比1981年减少近一半，目前仅占北冰洋面积的30%。部分气象学家更是预测北极冰盖将会在近两年首次彻底融化，船只可航行通过北极点。在海上航线方面，虽然目前东北航道一年只能通航4至5个月，大多数情况下需要破冰船破冰，但随着气温升高、海冰融化和通航条件改善，船舶通航时间将大大缩短，航行成本也得以下降。2017年，俄罗斯油轮首次在无破冰船辅助的情况下以19天的创纪录速度穿过北极海域，将液化天然气从挪威运至韩国，比通过苏伊士运河的航线快30%。 Rachael Gosnell，“The Complexities of Arctic Maritime Traffic，” https：//www.maritimeexecutive.com/features/thecomplexitiesofarcticmaritimetraffic#gs.x1=Xt00，20180130.据俄罗斯北极物流中心数据显示，2016年经由东北航道航行的船舶共297艘，同比增长35%。Malte Humpert， “New Figures Reveal Busy Shipping Season on Northern SeaRoute，” http：//www.highnorthnews.com/newfiguresrevealbusyshippingseasononnorthernsearoute/，20170503.截至2017年12月，东北航线上共有300多艘船只进行了超过1800次的航行，预计货运总量将从2016年的750万吨增加到2017年的1020万吨，同比增长近40%。Malte Humpert， “Shipping Traffic on Northern Sea Route Grows by 40 Percent，” http：//www.highnorthnews.com/shippingtrafficonnorthernsearoutegrowsby40percent/， 20171219.