领导干部自然资源资产离任审计相关政策及问题研究

张园惠

摘要：党的十八届三中全会明确提出对领导干部进行自然资源资产离任审计，同时审计“人”和“责任”，将资源环境审计纳入领导干部任期政绩考核的指标。文章就目前提出的相关政策进行梳理，总结归纳诸多学者的研究成果，指出目前对领导干部进行自然资源资产离任审计尚存在问题。

关键词：领导干部；自然资源资产；离任审计

近年来，我国经济取得了非凡成绩，但一些地区却以“消费”自然资源、“消耗”生态环境为代价，为追求短期经济利益，“满足”任期政绩考核需要，一味以“GDP论英雄”，忽略自然资源的不可再生性和生态环境的不可逆转性。此外，以往“先离任，后审计”也造成自然资源损害、生态环境破坏的责任难以追究。

1、领导干部自然资源资产离任审相关政策梳理

笔者对相关文件进行梳理（见图1），笔者将与领导干部自然资源资产离任审计相关性较强的政策内容进行解读，阐述研究该课题的政策意义。

2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”，这是首次提出在自然资源资产审计中要针对“人”和“责任”的审计战略思路；2015年11月审计试点工作正式拉开帷幕，全国各级审计机关将根据各地自然资源资产的禀赋特点和生态环境保护工作重点，有针对性地组织审计试点工作；2015年12月《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》提出从2018年开始，在全国试行，到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径通畅、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度；2016年5月《“十三五”国家审计工作发展规划》提出从2018年起全面推开，2020年建立起比较完善的自然资源资产离任审计制度；2017年6月《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》为开展领导干部自然资源资产离任审计指明了方向、明确了目标，对领导干部牢固树立和践行新发展理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，推动形成绿色发展方式和生活方式，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全，完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度，推动领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任具有重要意义。

2 领导干部自然资源资产离任审计中存在的问题

2.1 自然资源资产信息数据零散、非系统全面

我国自然资源总量丰富，包括土地、水利、森林、海洋等，它们由国家发改委、林业局、水利部、农业部等不同职能部门进行管理、规划，相关自然资源资产信息、数据也由这些职能部门及其相关科研院所、研究机构等花费大量资金进行定期、不定期资源监测、数据采集、信息分析、资料研究。但上述统计行为往往是因其自身某种目标需要进行，其信息数据不能被广泛利用，数据结果归各部门、机构、团体等所有。而审计人员如需利用其统计结果，需与这些职能部门、研究机构、社会团体等进行沟通，但部门间尚未构建横向联动机制，缺乏数据交流、共享渠道，获取全面、完整的信息数据困难。同时，不同职能部门、机构、团体间未对不同的自然资源信息、数据进行汇集、整合，信息、数据在采集、汇总、管理、使用等方面的规则、标准均不统一，没有统一的管理体制，没有成型的共享数据库，数据、信息可能存在交叉、遗漏等现象。再者，目前自然资源资产负债表尚未统一，资产负债表构成、科目设置、资产、负债核算方法、确认、计量标准等尚不明确，同样造成信息数据非全面性、非系统性。

2.2 自然资源的价值量化评估比较困难

我国自然资源总量丰富，种类繁多，现有的数据资料不能完整体现自然资源的实际特性，有的能描述自然资源空间分布，却无法探查其蕴藏量；有的能够探测出存量数量，却不能探知其质量；有的产权界定不明，归属不清。数据资料缺失，难以量化评估，核算难度大。自然资源总量丰富，难以度量，自然资源的经济价值难以量化，而生态价值比之经济价值更加难以客观计量，现存计量方法利弊皆有，生态价值市场化操作困难，商品化认定难度较大。自然资源因客观因素造成的损失与破坏，都将影响对领导干部任期内责任履行情况的估量，加上缺少相应指标评定体系与考核标准，实际审计操作困难。此外，各地区自然资源状况不同，领导干部战略规划不同，自然资源资产负债表原则尚未统一等都将造成价值量化评估困难。

2.3 自然资源资产数据提取、核算困难

自然资源资产数据提取、核算困难原因如下：一是资料不全，现有数据资料不能完整的体现自然资源的实际特性，不能全面描述自然资源资产的地理分布、蕴藏量、质量、归属权等要素，如有的能描述资源的地理分布，却无法探查其蕴藏量；有的能够探测出存量数量，却不能探知其质量；有的产权界定不明，归属不清。二是数据断档。目前数据量、信息量过大，数据收集、整理、分析等实际操作难度过大，统计技术匮乏、程序复杂，导致数据采集频率不够，数据统计周期过长，削减数据时效性，造成数据断档。三是数据分散。自然资源总量丰富，种类繁多，现阶段审计部门无法熟练应用专业技术，且缺乏资源环境专业人才，无法单独获取自然资源完整数据。数据分散不统一、不完整，有些数据还为过去时点统计，无法再次核对其真实性、完整性；审计部门最后汇总的数据可能存在交叉、遗漏甚至篡改等问题，都将加大自然资源资源资产核算的难度。

2.4 审计人员专业能力不足

领导干部自然资源资产离任审计的工作任务繁重、程序繁杂、数据统计复杂，专业性过强，需要审计不同类型的自然资源，需要审计内容面广、点多，对审计人员的知識结构、专业技能、业务技能要求高。然而，目前我国自然资源资产离任审计工作人员大多数为经济类专业背景，对自然资源领域知之甚少，缺少自然资源学、自然地理与资源环境、自然资源管理、植物学、生物学、环境工程学等专业背景的审计人员，不具备综合分析评定自然资源资产相关数据信息的能力，只能依靠国家发改委、林业局、水利部等其它职能部门提供相关自然资源资产数据信息，审计部门独立性受到制约，无法核对、证实数据信息的真实性、可靠性。

2.5 领导干部自然资源资产责任难以界定

领导干部自然资源资产责任难以界定主要原因如下：一是由于自然资源的生长周期过长、形成较慢，领导干部任期内对自然资源管理、规划、开发、使用等决策，对自然资源资产产生的影响具有时滞性，对自然资源资产造成损害、环境造成破坏等责任认定，因产生的时滞性、滞后性而难以界定、追究；二是因为自然资源资产离任审计的任务繁重，需要审计的范围过广、内容过多、时间过长，可能后任领导干部已经改变了自然资源资产现况，以至责任界定困难；三是有些自然资源资产还涉及跨地区认定，如江河、湖泊等跨越多个地区，导致不同区域的责任划分困难。再者不同区域的领导干部往往各自为政，其战略规划、资源规划、环境定位等存在差异，可能存在跨区域性资源利益冲突，导致各区域领导干部责任区分困难。领导干部自然资源资产离任审计具有时效性，但是数据采集无法与领导干部任期同步，有些数据是过去某个时间点统计，无法在领导干部离任时再次采集数据或追溯某一时期的数据，进行核算。此外，自然资源的管理、规划、使用涉及多个职能部门，部门间的权力运用、价值定位、战略规划不尽相同，导致对不同部门同一资源的责任界定困难。目前自然资源数据分散在不同职能部门，需要进行“联合审计”，其它部门参与到领导干部自然资源离任审计的过程中，审计部门独立性受到制约，如何保证不受其它职能部门影响，客观界定领导干部责任履行情况，保证审计证据的可靠性、公正性这一问题亟待解决。

2.6 审计法律滞后，评价定责难度大

2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出对领导干部实行自然资源资产离任审计，首次提出审计自然资源资产管理、规划、开发、使用和防治资源污染、防护环境破坏的责任人及其责任履行情况；2015年8月《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》明确对领导干部问责、追责办法；2015年11月《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》有针对性开展审计试点工作；2017年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》提出审计工作具体要求，但尚有政策缺陷、法律漏洞，如缺乏具体定责指标、评定体系、追责依据、产权归属细则、权利各方责任义务规定、资产使用、交易办法、资产监管范围、内容、资产有偿使用机制、资源损害、环境破坏赔偿标准等。再者，目前离任审计仅是通过行政政策非强制性加以推广，缺少相应法律制度约束，即便在短期内被各省市地区领导干部加以实行，但各地区领导干部解读各异、执行存在差异，政策实行效果不佳。

参考文献

[1]郭旭.领导干部自然資源资产离任审计研究综述[J].审计研究.2017（02）：25-30.

[2]王娟.领导干部自然资源资产离任审计研究综述[J].审计月刊.2017（09）：14-17.