中国的“社保奇迹”：发展机理与制度转型

【摘要】在中国经济发展和社会保障的“双快速”过程中，经济发展带动了社会保障水平的提高。而每一次经济危机或经济大调整时期，同时也打开了社会保障发展的时间窗口。中国经济发展和社会保障之间呈现出的是“冲击—回应”型，社会保障经历了从被动回应到主动回应的变化和发展。随着经济的发展，政府对社会保障投入不断增加，呈现出“中经济增长，中社会福利”发展新格局，面临着从“先增长，后福利”转向同步发展和协调发展的相互促进状态，谋求社会保障与经济发展的良性循环已成为中国走向强国所必然面对和所需解决的关键问题。

【关键词】社会保障 经济发展 社保奇迹 冲击-回应型

【中图分类号】C913.7 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.14.008

经济发展和社会保障的“双快速”現象

改革开放以来，中国的经济发展取得了举世瞩目的成就，被誉为“中国奇迹”[1]。根据中国国家统计局公布的数据计算，1978年到2016年间中国的年均GDP增长率达到9.6%，如果仅看21世纪第一个十年的相应数据，则更是高达10.36%。根据世界银行的数据，中国经济规模占世界经济的比重从1978年的2.3%提升至14.9%。在2010年中国超过日本，成为世界第二大经济体。到2013年，中国贸易总量超过美国，成为最大贸易国。当然，中国快速发展现象并不仅仅发生在经济领域。

同样，中国还用了更短的时间，创造了社会保障发展的“中国奇迹”。一是体系构建和项目发展迅速。在体系构建上，从1986年刚开始提出“社会保障”概念，到2007年把覆盖城乡居民社会保障体系作为建设目标，至2013年覆盖城乡居民的社会保障体系初步形成。在整体上摆脱了计划经济时代单位保障的模式，全面建立了与市场经济体制相适应的社会保障制度框架，形成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的社会保障体系框架。在项目发展上，仅从基本养老保险（图1）和基本医疗保险（图2）参保人数变化来看，2016年参加基本养老保险制度的总人数达到了8.88亿人，这个数字比2012年增加了0.998亿人，增长1.13倍。二是覆盖人数众多。根据国家统计局的统计数据显示，随着国家财政对社会保障领域投入的持续增加，到2016年主要社会保险险种参保人数分别为：基本养老保险8.88亿人、基本医疗保险超过13亿人、工伤保险2.19亿人、失业保险1.81亿人，成功编织起世界上规模最大、覆盖人口数量最多的社会保障体系，奠定了大国社会保障的基业。

中国社会保障规模之大，发展变化速度之快，惠及民生之广，成为了中国四十年改革成果的又一张“名片”。2016年11月，国际社会保障协会（ISSA）将“社会保障杰出成就奖”授予中国政府，以表彰中国近年来在扩大社会保障覆盖面工作中取得的卓越成就。[2]

改革开放以来，中国从世界最贫困的国家之一，转变成为全球第二大经济体，中国经济奇迹为世人瞩目和称赞。在反思中国经济奇迹之时，不仅可以看到社会保障发挥出了经济发展的助推器、经济运行的稳定器的重要作用，还可以看到这样一个事实：中国社会保障在实现这一历史性使命的同时，自身也实现了跨越式发展。为此，本文提出中国“社保奇迹”这一现象，探研社会保障快速发展中经济因素和政治因素的作用，聚焦中国经济发展和社会保障相互作用的过程，同时分析民生政治对推动社会保障制度转型发展的促进作用。

经济发展与社会保障：冲击—回应型

第一，经济发展决定社会保障的发展，社会保障也会反作用于经济发展。社会保障的实质是国民收入的分配。一个国家的社会保障发展水平受政治、人口、社会传统等多种因素影响，但最终还是由经济发展水平所决定。经济发展水平的高低直接关系到社会保障的水平，经济发展的水平也决定着社会保障制度的规模和结构。

从经济发展和社会保障近十年来的相互关系看，中国经济发展和社会保障两者变化呈较明显的正向相关发展趋势，经济发展能够明显促进社会保障水平的提高，社会保障水平会随着经济发展水平的增长而提高。如果没有经济基础、没有财富增长则不可能在社会保障领域做增量改革，在这个意义上，中国“经济奇迹”成就了中国“社保奇迹”。

第二，社会保障从被动回应到主动回应的转变。1986年，中国在由计划经济向市场经济转型过程中催生出社会保障制度，首次在《国民经济和社会发展第七个五年计划》中提出“社会保障”这一概念。1993年，在《建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，社会保障第一次被明确为“对于深化企业和事业单位改革，保持社会稳定，顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义”，社会保障被视为社会主义市场经济体制的五大机制之一，被视为经济体系内在制度，并作为一种经济政策来实施。

1997年，爆发了亚洲金融危机，给亚洲各国甚至世界经济都带来了巨大的冲击。在这场危机中，中国面临两个方面的挑战：一是国有企业改革带来大量的下岗失业人员；二是如何提振经济。

一方面，社会保障在创建之初首先成为国有企业改革的配套措施，缓解了经济发展的压力，促进了经济发展。在1998年的《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》中，提出“两个确保”“三条保障线”，即确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活；国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障制度三条保障线。这不得已的“三条保障线”与“两个确保”为缓解下岗失业高峰最后平稳过渡做出了贡献。以1998年至2002年6月底为例，全国国有企业累计下岗职工达2600多万人，90%以上进入企业再就业服务中心；领取基本养老金的企业离退休人数从2700多万人增加到3200多万人，每年平均增加150万人，98%左右的离退休人员按时足额领到了养老金，并补发了历史拖欠的215亿元；全国95%左右即3000多万国有企业下岗职工领到了基本生活费。[3]在这一经济发展的特定时期采取的有针对性的社会保障政策，较好地保障了城市困难居民的基本生活，维护了社会稳定，促进了经济体制改革和经济结构调整的顺利进行，为中国走出东亚金融危机后出口大幅度下降、经济增长乏力的困境，为中国经济恢复高速增长、加入WTO进行了准备。[4]

另一方面，在亚洲金融危机中，中国政府以改善民生、发展社会事业作为扩大内需、调整经济结构的重点，[5]同时为提振消费信心和购买力，促使经济由出口导向转向内需拉动，以社会保障建设为契机促进全面增长。由此，为变鼓励出口为刺激内需，社会保障政策首次被纳入到扩内需、保增长刺激政策组合之中，社会保障首次与促进经济增长紧密联系在一起，同时在医疗、养老、救助等领域的财政投入明显加强，社会保障制度建设得到重视。

2007年，美国发生次贷危机，随后在全球发展演变成为全面金融危机。中国政府吸取1997年有效应对亚洲金融危机的经验，把提升社会保障作用作为应对国际金融危机的主要措施之一。

本文梳理出从1986年至2016年间共有80项全国性社会保障法律法规和文件出台，其中重要的有26项[6]。从图5可以看到，从1986年至1993年间，即从社会保障概念被提出到开始全面推动建立社会主义市场经济前，这期间几乎没有社会保障法律法规和文件出台；1994年至1996年间有部分社会保障法律法规和文件陆续出台，合计共4项。到1997年，亚洲金融危机是转折点，从1997年至2002年间是我国社会保障法律法规和文件出台的第一个密集时期，合计共18项法律法规和文件，其中重要法律法规和文件达到5项。2002年至2003年发生全国性SARS事件，从2003年至2006年间是我国社会保障法律法规和文件出台的第二个密集时期，合计16项法律法规和文件，其中重要法律法规和文件也达到5项。2007年国际金融危机又是第三个转折点，进入到我国社会保障法律法规和文件出台的第三个密集时期，社会保障体系建设由此进入扩张发展阶段，覆盖城乡社会保障体系初步形成。

回顾社会保障在两次经济危机和经济政策调整之中的表现，中国社会保障一方面作为社会政策来回应社会需求，在经济危机和经济改革中通过保障社会成员的基本生活，维护了整个社会稳定和安全，并通过向社会成员公平地提供各种物质帮助和服务设施，使这些社会成员能够分享经济增长以及社会发展成果，緩解了中国经济改革和转型升级带来的社会压力，推动了经济发展。另一方面被视为经济政策，作为经济措施回应经济发展需要，作为经济提振手段，与促进增长紧密联系在一起，与扩大就业和扩大内需相关联，对拉动消费、刺激经济复苏起到了积极的作用。经济发展和社会保障之间呈“冲击—回应”型。每一次经济危机或经济大变化时，同时也打开了社会保障发展的时间窗口，为社会保障自身发展提供了机遇，直接促进了社会保障功能的发挥。

民生政治促进社会保障转型发展

20世纪90年代中期中国向社会主义市场经济体制加速转变以来，中国经济获得了持续快速增长，社会财富大量增加，具有了解决基本民生问题和普遍提高国民福利的能力，随着中国进入社会政策时代[7]，实现了“从经济政策到社会政策的历史性跨越”[8]。特别是从2010年以来，强调“以人为本”是科学发展观的核心，坚持科学发展要“更加注重以人为本”“更加注重保障和改善民生”，把“保障和改善民生”作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。民生政治成为中国政治的新内核，实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居成为民生发展的目标。

2010年，《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出，社会保障发展需要坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设。2010年10月28日颁布的《社会保险法》将“广覆盖、保基本、多层次、可持续”作为我国社会保险制度的基本方针。2011年6月，人力资源和社会保障部发布了《人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要》，提出在2011年到2015年新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险实现制度全覆盖。2012年11月，党的十八大报告提出社会保障的发展方针为“全覆盖、保基本、多层次、可持续”，表明我国社会保障制度进入推进“全覆盖”的关键时期。同时社会保障制度及其政策在不断健全的基础上开始整合，由此社会保障制度建设进入快速发展阶段。

目前，在全面建设小康社会中，提出“以人民为中心”和“以造福人民为最大政绩”的执政理念，这表明我国治国方略已从注重经济的优先发展，转移到注重民生福祉的改善和提升上来。在加快建设小康社会的进程中，人民群众对美好生活有了新的期待和要求。“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。[9]促进政府进一步调整财政收支结构，把更多财政资金投向教育、就业、医疗卫生、社会保障、社会治安等公共服务领域，使公共服务成果更多更公平地惠及包括困难群体在内的全体社会成员。

实现经济发展和社会保障的良性循环

目前，中国社会保障改革朝着不断加大政府责任，全面扩大社会保障覆盖范围，稳步提高各项社会保障待遇水平，强化社会服务体系建设的方向发展，呈现出“中经济增长，中社会福利”发展新格局，探索从“先增长，后福利”转向同步发展和协调发展的相互促进状态，谋求经济发展与社会保障的良性循环已成为中国走向强国所必然面对和所需解决的关键问题。

从中国社会保障与经济发展长期互动所形成的经验来看，一是仍将继续强化社会保障的经济政策取向，形成对经济发展的有力提振作用；二是发挥出社会保障的社会政策优势，激发个人和社会活力，促进共享发展，通过社会发展来支撑经济的可持续发展。

第一，从社会保障经济性角度，把社会保障作为社会投资和生产要素的提升途径，谋求与其他经济政策的整合形成发展合力。积极社会保障是将社会保障视为一种人力资本的投资，如在卫生和教育领域的社会开支具有经济效益，同样，用于养老金和社会保障的社会转移支付，不仅有助于收入的平衡或再分配，而且有助于提高雇用质量。围绕着社会投资的理念，积极社会保障包括积极的儿童发展政策、成年就业政策和老年保障政策。从人的童年进行早期赋能，帮助儿童拥有一个“良好的开端”，良好的卫生和健康，优质的教育等。同时，还注重采取更个性化的就业服务和技能培训，以能力建设替代失业者对现金的依赖。对于老年人口，采取积极老龄化战略，加大老年人的人力资源再开发，扩大对老年群体的社会服务与关怀，最大程度上激活劳动力资源。积极社会保障更注重人们能力提升和自我责任的唤醒，将国家政策对“增量”积累的关注，带入到更加重视“质量”和“能力”的获取，有利于提高劳动力在市场人力资本的“存量”，同时优化劳动力在不同生命阶段上的“流量”。[10]

特别是通过投资于人力资本来增强就业能力和提升就业水平，支持劳动力市场的流动性并施以弹性保障，在这个意义上的社会保障具有“重视预防”和“上游行动”的取向，在很大程度上替代了传统的风险事后弥合和再分配机制，可以有计划帮助人们有准备地去面对风险，通过稳定未来收入预期来促进潜在消费需求的释放，并使中国最终走向消费大国，在这个意义上的社会保障可以有力促进经济发展，并支持经济发展的全面转型。[11]

第二，从社会保障的社会性角度，促进社会公平正义、增进人民福祉，激发个人和社会活力，实现社会共享发展。市场经济必然会打破原有利益分配格局，其结果是社会资源、财富分配的差异，以及社会成员间发生的多元利益分化，表现为利益诉求多样化、利益冲突显性化。社会保障是国家治理的工具，通过社会保障可以发挥出调节收入差距、改善收入分配的功能和作用，为全体人民提供稳定、安全的预期，化解中等收入和低收入群体的不安与焦虑，形成积极的社会心态，实现社会的包容性发展。

在发展途径上，既要持续性地提高社会保障水平，又要控制住社会保障现金给付增长刚性变化的挑战，可能的应对选择是改变长期以来社会保障给付结构的“重现金，轻服务”倾向，超越传统福利国家的保险模式——收入维持计划。通过普惠型社会服务不断把社会资源投入到劳动力激活、儿童和家庭支持、特殊群体保护等社会服务领域，激发个人和社会活力，建立社会服务国家，形成中国特色的社会保障模式。[12]

在发展愿景上，从中国发展整体观出发，视社会发展与经济发展为一个硬币的两面，构建相互支撑和持续作用的新格局。通过社会保障制度的转型，谋求社会保障与经济发展的良性循环，在更高水平上推动中国可持续地发展。

注释

[1]林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海：格致出版社，1994年。

[2]白天亮：《中国政府获国际“社会保障杰出成就奖”》，《人民日报》，2016年11月19日。

[3]郑秉文：《中国社会保障制度60年：成就与教训》，《中国人口科学》，2009年第5期，第2～11页。

[4]王延中：《不得已的“三条保障线”与“两个确保”》，《中国社会保障》，2007年第11期，第22～23页。

[5]郑新立：《通过改善民生拉动经济发展》，《人民日报》，2009年2月28日。

[6]本文定义的重要社会保障法律法规和文件是指有关社会保障体系建设的全国性的法律法规和文件，如2010年颁布的《社会保险法》、2009年发布的《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》等。

[7]王思斌：《社会政策时代与政府社会政策能力建设》，《中国社会科学》，2004年第6期，第8～10页。

[8]王绍光：《从经济政策到社会政策的历史性转变》，《中国经济时报》，2007年4月6日。

[9]《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社、人民出版社，2016年，第212页。

[10]Anton Hemerijck and F. Vandenbroucke， "Social Investment and the Euro Crisis： The Necessity of a Unifying Concept"， Intereconomics： Review of European Economic Policy， 2012， pp. 200-206.

[11]林闽钢：《积极社会政策与中国发展的选择》，《社会政策研究》，2016年第1期，第38～50页。

[12]林閩钢、梁誉：《社会服务国家：何以可能与何以可为》，《公共行政评论》，2016年第5期，第111～125页。

责 编/马冰莹