当前深化负面清单制度改革的重大意义

夏先良

【摘要】负面清单制度改革是新时代改革开放的新高度、新目标、新任务。当前外商投资准入负面清单改革和市场准入负面清单改革都取得了积极进展。但我国引入负面清单管理理念较晚，对其缺乏正确认识，对其改革认识不到位、思想不统一，致使负面清单制度改革推进步履维艰，缺乏协调，拖延了整个改革开放进程，产生了许多社会经济问题。负面清单制度改革处于核心地位，制度改革与创新是一个制度知识体系认知逐步提升与替换的动态过程。新时代要加快负面清单制度改革与创新步伐，构建一个开放、统一的现代化市场体系；协调负面清单制度改革与各个配套改革的步伐，构建一个开放、透明、清廉的现代化治理体系，合理划分政府与市场的职能边界；正确认识负面清单制度的功能、目标与制定标准，不断改革、创新和完善负面清单制度。

【关键词】改革开放 制度创新 负面清单 开放型经济 现代化经济体系

【中图分类号】F12 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.14.007

负面清单制度改革是新时代改革开放的新高度、新目标、新任务

总结改革开放40年，不仅要总结成就，而且要总结经验教训，总结改革开放的基本理论，特别要深入研究新时代改革开放最艰巨的任务，明确新时代改革开放的新目标。改革开放40年来取得的伟大成就有目共睹，获得的丰富经验教训值得总结，以为新时代深化改革开放提供指引。改革开放40年是一个渐进的、逐步深入的过程，中国一步步摆脱了过去依靠票证配给和行政权力计划分配的旧体制，迈向了一个充满活力又带有点焦虑躁动的市场经济新体制，克服了现代化发展道路上一个又一个障碍，解决了发展过程中遇到的一道又一道难题，迎来了高质量经济发展的新时代。

随着中国经济的迅猛崛起，美国精英阶层焦虑不安，搅得世界经济形势异常复杂和严峻，中国发展面临巨大的不确定性和风险性。世界主要贸易大国以邻为壑的保护主义争斗不断。一些西方国家的民粹主义、单边主义、保护主义思潮已经侵入国际政治和全球贸易领域。多边贸易体制改革与发展面临前所未有的困难，20多年来基本没有显著的进展。西方对其主导的经济全球化、贸易自由化进程出现了信念动摇和不同政策主张。现有全球经济治理体系已经对全球化发展失去支持、掌控和推进的动力。面对如此复杂的国际局势，中国处变不惊，继续创新和引领经济全球化大势，推动世界多极化格局成型，在世界百年未有的大变革、大变局、大调整中把握正确方向和发展机遇。时不我待，新时代加快开放步伐，深化负清单制度改革，具有重大的时代紧迫性。

习近平总书记在党的十九大报告、2018年博鳌亚洲论坛演讲以及庆祝海南建省办经济特区30周年大会重要讲话中反复强调，改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的必由之路；中國开放的大门不会关闭，只会越开越大；全面实施市场准入负面清单制度。习近平总书记和党中央对扩大开放、深化负面清单制度改革高度重视，已经做出了战略性部署。2018年4月10日，习近平指出：“今年上半年，我们将完成修订外商投资负面清单工作，全面落实准入前国民待遇加负面清单管理制度。”[1]中国将创造更有吸引力的投资环境。中国坚定了经济全球化发展大势不可逆转的判断，以积极主动地扩大开放的姿态，不断提高对外开放水平，以推动共建“一带一路”国际合作平台，形成全面开放新格局，构建自由化、便利化、法制化的营商环境，以便更加从容地应对国际环境和规则变化，不断推动中国经济结构优化升级，建设高水平开放的现代化经济体系。因此，新时代深化负面清单制度改革非常必要，而且具有重大现实意义。

当前中国经济发展正从以前的追求较高增长速度的阶段转入追求高质量发展的阶段。高质量经济是中国新时代经济发展的目标和任务。高质量经济发展方式是一个多维度指标的综合体现，它应当具备以下六个特征。第一，它必须是基于现代化开放型经济体系基础的新发展方式。现代化的、开放的市场经济体制是促进经济高质量发展的先决条件。基于现代化的市场体制机制能够促使经济资源配置具有较高效率，减少资源错配，降低市场失衡和供给过剩或需求不足的风险。第二，它必须符合新发展理念，是贯彻落实新发展理念的产物。高质量经济发展方式必须是创新发展方式、协调发展方式、开放发展方式、绿色发展方式和共享发展方式。第三，它必须是供给侧改革与优化的产物，具有不浪费、不污染、低消耗、高效益的特征。第四，它必须保持国内外市场供求基本均衡，使产业结构均衡，布局合理，产品及服务质量高、档次全、品种多，满足不同消费水平的需求，能够实现经济稳定、协调、均衡和可持续发展，具有经济协调性、均衡性、韧性和高安全性，低经济金融风险，没有严重的潜在经济危机，没有严重的经济泡沫。在应用现代互联网和通信技术的基础上，尽可能做到以销定产、产销对接，主要交易活动都在互联网上解决。第五，它必须面向市场消费和人民大众需要，必须合理分配社会财富，使人民收入稳步增长，生活质量日益改善，从改革开放中获得实惠，具有财富分配均衡性、包容性、普惠性、公平性特征。第六，它必须适应和符合新时代最新科技创新发展趋势，必须是新经济的引领者、科技创新的驱动者、最新科技创新成果的应用者，具有新时代科技创新性、引领性和应用示范性特征。

负面清单制度改革是经济体制改革与创新的关键。负面清单是限定市场主体不准进入的范围，是政府与市场联系的桥梁，是刻画政府与市场边界、区分计划经济与市场经济体制的核心手段和工具，是建设现代化治理体系与现代化开放型经济体系的核心概念。由于“负面清单”能够重构政府和市场的关系[2]，负面清单制度创新提高了政府治理能力现代化[3]，所以负面清单制度改革具有推动政府治理体系现代化的重要作用。过去中国虽然在改革开放上取得了巨大进步，但都没有像如今这样触及负面清单这个市场核心。40年来党中央、国务院从不同领域、不同方向、不同方式，分阶段、分层次地不断推进中国经济管理体制从高度集中的计划经济体制转向开放型市场经济体制。当前党中央、国务院正着手推进负面清单制度改革，这是逼近市场化改革最核心的项目。市场准入负面清单制度是发挥市场在资源配置中起决定性作用的重要基础，是更好发挥政府作用的内在要求，是构建现代化开放型经济新体制的必要措施，也是新时代推进高质量经济发展的关键。负面清单制度改革是中国经济体制改革进入新时代的新标杆，反映新时代推进改革开放的新高度。

新时代中国经济发展迈向高质量发展的新阶段，这对中国深化改革开放提出了新要求、新目标和新任务。改革开放始终是推动中国经济高质量化的最关键手段。深化负面清单制度改革，促进更大幅度开放，是推动高质量经济发展的重要保障，是新时代改革开放的新目标和新任务。贯彻落实新发展理念是推进高质量经济发展的核心，中国经济实现高质量发展必须在更加开放的条件下进行。人民对经济发展的期盼和对美好生活的追求在客观上都需要落实新发展理念，不断提高对内对外开放水平。开放和竞争是不断提高经济发展质量的重要途径，没有开放就不能打破垄断，就没有竞争，唯有高水平开放才能够推动高质量发展。不断提高开放水平必然要求不断减少负面清单制度的政策规制。除了靠开放带来的竞争之外，中国高质量经济发展还主要依赖于实施创新驱动发展战略。创新是推动经济发展更加适应市场需求的重要途径，因而也是提高经济质量的重要手段。创新除了投入创新要素之外，最关键的是开放和竞争环境。实践中我国实施更加开放的负面清单管理模式，有力地促进了我国电子商务、金融科技以及服务贸易的快速发展，就是一个典型例子。因此，深化负面清单制度改革是新时代促进创新、开放、协调、绿色与共享发展，推动高质量经济发展的必然要求。当前及今后推进高质量经济发展需要构建一套适应高质量经济发展要求的现代化开放型经济体系。为此，必须继续深化负面清单制度改革，它是新时代改革开放的新目标和新任务。

当前负面清单制度改革的推进现状

党中央、国务院高度重视外商投资准入负面清单和市场准入负面清单制度试验试点工作，高度重视推动区域开放和改革试验经验总结推广，积极推进全面深化改革，不断扩大开放领域，推进外商投资准入负面清单和市场准入负面清单改革取得了积极进展。

区域开放是中国改革开放的特色。2013年8月22日，商务部通报国务院设立中国（上海）自由贸易试验区得到正式批准。2013年9月18日，国务院发出《关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知（国发〔2013〕38号）》，要求上海市改革外商投资管理制度，探索建立投资准入前国民待遇和负面清单管理模式，深化行政审批制度改革，加快转变政府职能，全面提升事中、事后监管水平。2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区正式成立，上海市发布了《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》，列明了190项外商投资准入特别管理措施，对负面清单之外的领域的外商投资项目由核准制改为备案制。2014年6月28日，国务院批准了《中国（上海）自由贸易试验区进一步扩大开放的措施》，共计31条扩大开放措施，涉及服务业领域14条、制造业领域14条、采矿业领域2条、建筑业领域1条。2014年7月1日，上海市发布了《关于公布中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2014年修订）的公告》，将特别管理措施下调到139条，包含禁止性措施29条和限制性措施110条，进一步放宽了开放领域，提高了透明度。2015年1月29日，国务院发布《关于推广中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》，部署（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验在全国范围内的推广。2015年4月8日，国務院办公厅印发了《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，负面清单长度已经缩减到50个条目、122项，进一步减少政府管制空间，提高开放水平，完善准入体系；同时发布了《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》，决定在上海、广东、天津、福建4个自由贸易试验区实施。

2015年4月20日，国务院发布了《关于印发进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》，扩大试验区范围至7个片区，面积超过120平方公里，提出了25项主要任务和措施，要求推动负面清单制度成为市场准入管理的主要方式，转变以行政审批为主的行政管理方式，制定发布政府权力清单和责任清单，进一步厘清政府和市场的关系。2017年3月31日，国务院决定增设中国（辽宁）自由贸易试验区、中国（浙江）自由贸易试验区、中国（河南）自由贸易试验区、中国（湖北）自由贸易试验区、中国（重庆）自由贸易试验区、中国（四川）自由贸易试验区、中国（陕西）自由贸易试验区。2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上郑重宣布，党中央决定支持海南全岛建设中国（海南）自由贸易试验区。自2013年我国首次在中国（上海）自由贸易试验区开展国民待遇加负面清单管理试验以来，已经在全国12个自由贸易试验区开展不同开放程度的外商投资负面清单制度改革试验，取得了丰富的试验成果和可喜的成绩。

2017年6月16日，国务院办公厅发出《关于印发自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2017年版）的通知（国办发〔2017〕51号）》，负面清单长度已经缩减到40个条目、95项。2017年6月28日，国家发展改革委、商务部发布了《外商投资产业指导目录（2017年修订）》，其中包含外商投资准入特别管理措施，即外商投资准入负面清单。2018年6月30日，国家发展改革委、商务部联合发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》，替代和修改了《外商投资产业指导目录（2017年修订）》中有关的外商投资准入负面清单。2018年版负面清单长度缩减至32个条目、45项，又取消了22个领域的开放限制，大幅度放宽外商投资市场准入，深入推进高水平开放，进一步完善准入前国民待遇加负面清单管理制度，继续扩大吸引外商投资的开放领域，推动中国加快形成全面开放新格局。

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求实行统一的市场准入制度，在制定负面清单的基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域；探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。2014年6月4日，国务院制定发布了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见（国发〔2014〕20号）》，要求放宽市场准入，改革市场准入制度，制定市场准入负面清单。国务院以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，清单以外的，各类市场主体皆可依法平等进入；地方政府需进行个别调整的，由省级政府报经国务院批准。完善节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。2015年10月，国务院颁发了《关于实行市场准入负面清单制度的意见（国发〔2015〕55号）》，明确了实行市场准入负面清单制度总体要求、适用条件、适用对象、清单类别、制定清单原则、制定清单程序以及与现行制度的衔接等内容。2016年3月，国家发展改革委、商务部下发《市场准入负面清单草案（试点版）的通知（发改经体〔2016〕442号）》，初步列明了我国禁止准入类96项，限制准入类232项，并在上海市、天津市、广东省、福建省4个省市开展市场准入负面清单试点。2017年10月18日，党的十九大报告提出了全面实施市场准入负面清单制度的要求。总体来看，市场准入负面清单的长度过长，政府对市场准入的管制过严，市场开放度不高，国家对市场准入负面清单制度改革仍留有相当大的空间。

当前实行负面清单制度出现的一些问题

我国引入负面清单管理理念较晚，采用负面清单管理模式时间较短，缺乏管理经验，改革任务繁重。从实践情况来看，我国实行负面清单制度主要出现了以下一些问题。

引入负面清单管理理念较晚，致使中国改革开放进程拖延，并发许多社会经济问题。负面清单概念早在19世纪就出现了，实际在贸易投资管理中的最早应用是在20世纪80年代。我国直到2013年才接触和引进了负面清单管理理念，当年9月国务院就在批准的中国（上海）自由贸易试验区中探索实行外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式，当年11月中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出实行市场准入负面清单制度。可以说，中国过去只有管理市场的正面清单概念，接触和引进负面清单理念相对较晚，有种相见恨晚的感觉。正因为过去没有负面清单概念，改革开放一直难以深入推进，致使中国改革开放进程一再拖延，并且引发许多社会经济问题。

改革开放最大的贡献就是解放了人的思想，把近14亿人从过去依靠国家配给和农村土地中解放出来，让数亿农民离开了土地进入城市生活，让一部分有能力的人靠诚实劳动先富起来，使数亿市民成为中产阶级，成为独立自由的主体。人的自由度增加了，人的发展机会扩大了，人的权利改善了，人的选择性增大了，人的巨大活力和潜能激发了。改革开放40年推动经济濒临崩溃的中国迅速成长为活力四射的世界第二大经济体，工业化发展取得了西方发达国家数百年才能完成的成就。改革开放取得的伟大成就有目共睹，令世人瞩目。

虽然改革开放解决了我国发展中遇到的许多难题，但我国改革开放推进异常艰难和缓慢，至今没有完全摆脱过去计划经济体制在各领域的旧影。我国市场化改革不够深入，仍远未到位，市场依然很不发达，充满混乱与虚假，且监管缺位，造假售假和假冒伪劣大行其道，市场体制机制没有真正树立并起到决定性作用，更没有构建起一个统一、开放的现代化经济体系，也没有建立开放、透明、清廉的现代化国家治理体系。正是这些改革和建设的拖延引发了许多社会经济问题。

改革开放拖延造成市场经济体制至今不健全、不完善、不成熟，导致我国经济发展出现了许多不协调、不充分、不平衡和不包容等问题。我国党政机关和权力部门自计划经济时期以来一直深度介入经济活动，直接管理和配置经济资源。随着改革开放的深入展开，市场体制机制在配置资源上的比重逐步增加，党政权力部门逐步退出直接配置资源的领域，市场日益开放，市场机会不平等问题逐步减轻。但是，仍有相当多地方及部门利用职权干预和参与社会财富的不合理分配，导致社会贫富分化问题仍相当严重，到2020年前我国仍有数千万人等待脱贫。

一些党政干部已经被改革开放大潮卷入腐败的旋涡，政府官员利用职权与资本家走得近，滋生资产阶级拜金主义、一切向钱看的思想，官僚主义、形式主义、享乐主义以及溜须拍马几乎成为官场标配，否则难以混迹官场。依法治国形同虚设，以权代法、以权压法、徇私舞弊、徇私枉法、权钱勾结甚嚣尘上。一些党政机关充斥着虚假，从学历造假到面子工程，从伪造GDP数据到虚构调研活动，从政治假话到欺上瞒下。一些党政干部的不良行为败坏了社会风气，社会正气不张，歪风邪气太盛。收受不正当的钱不仅腐蚀党政官员，也腐蚀一些教师、医生、文艺工作者、体育工作者、宗教人士等。

改革开放促使我国人民的社会物质生活丰富了，但我国科技、艺术、文娱等精神产品仍不能满足人民更高质量生活的需要。过去我国主要重视解决人民的温饱和物质需求，导致拜金主义、实用主义、物质主义、享乐主义盛行。虽然物质不缺，但精神缺钙。知识不值钱，知识分子不受尊重，人与人的社会关系复杂而缺少真诚，人际交往日益减少，人们缺乏起码的信任，虚伪和欺诈代替诚实和诚信，道德品质江河日下，离婚率大幅上升。多數人存在或多或少的孤独、空虚、焦虑，劣质精神产品如同毒品一样进入没有防御的人的精神世界，信教拜佛的人日渐增多。

虽然近几年党中央、国务院高度重视生态环境保护，生态环境问题有所缓解，然而过去很长一段时期我国为了追求经济高速发展，对生态环境造成巨大破坏。在传统粗放型经济发展方式下，环境污染不受控制，更没有有效治理。各地政府在追求GDP增长的政绩竞赛中只关心GDP增长速度和规模，不顾对生态环境的破坏，更不考虑对资源的消耗和浪费。全国大部分地区的水、土壤、空气、海洋遭受不同程度的污染，一些中药材都失去原有药性，干旱与洪涝灾害交替发生，极端气候现象频出，一些地区遭受雾霾天气的数量增多，人民的健康受到严重威胁，患恶性肿瘤的疾病人数急剧增长。近年来党中央为治理生态环境付出艰巨努力，把生态文明纳入“五位一体”总体布局，加强生态文明建设，提出了建设美丽中国的目标。

这些社会经济问题都是改革开放和社会经济发展中的问题，这些发展不协调、不充分、不平衡、不包容以及不可持续性问题是新时代改革开放要着力解决的发展短板，是改革开放要解决的新问题和新目标，其中核心的改革目标就是深化负面清单制度改革。期待深入推进负面清单制度改革能够把我国新时代的改革开放带到一个新高度，消除以上这些问题。

对负面清单制度改革的认识不到位，思想不统一。负面清单管理制度改革是一项紧紧围绕政府和市场关系这个核心问题所展开的包括政府行政管理体制“放管服”改革、经济体制改革、外经贸体制改革、投资体制改革、商事制度改革等在内的综合性改革。负面清单制度改革的目标是构建开放的现代化经济体制体系，限制地方和部门保护主义，促进全国统一市场的形成，减少政府对市场活动的不当干预，让市场机制在资源配置中发挥决定性作用，更好地发挥政府作用，推进政府职能转变。因此，负面清单制度是用来减少政府对市场活动和投资的限制与干预，促进贸易、投资自由化的一项制度，是我国构建现代化开放型经济新体系，并与世界经济体系接轨的重大改革举措。

总体来看，目前我国市场准入负面清单和外商投资负面清单仍相当冗长，这表明政府对国内外投资贸易的禁止性、限制性范围仍相当宽广，设置的市场准入壁垒过多过滥，每类每项市场活动都可能受到多个管理部门管制，而且审批程序复杂，缺乏透明度，或多或少地存在隐性壁垒和行业潜规则，市场受到的扭曲相当严重。

我国政府仍是一个带有浓重计划经济色彩的管制型“有为”政府，不是一个开放的、适应市场经济体制需要的服务型政府。虽然改革已经深入到了市场活动的开放自由度这样的核心问题上，但政府对自身管理权力的改革似乎没有跟上时代的脚步，一些行业或地方政府对这项改革的重大意义、对构建国家现代治理体系以及现代化开放型经济体系的改革目标缺乏正确认识，有关职能管理部门不愿意放权，有关利益集团百般阻扰改革开放的深入推进，缺乏担当和大局意识、忧患意识，脑子里充斥着形式主义、官僚主义和保护主义思想，没有把思想统一到贯彻落实中央改革开放的决策部署上来。

负面清单制度改革推进步履维艰，而且缺乏协调。由于负面清单制度改革涉及行政审批、市场监管、投资管理、商事登记、外商投资管理等许多行政管理部门，涉及许多行业利益，因而这项改革必然要触及行政权力再分配和经济利益再分配。

目前负面清单制度改革进程仍与相关改革不够配套。[4]从目前的实践情况来看，政府推进负面清单制度改革的动力不足，阻力不小，障碍巨大，改革步伐迟缓。在政府“放管服”单项改革中权力下放到地方的多，放给市场的少；“放”的多，但“服”的少；新的“管”法和机制还没真正建立起来。政府“放管服”改革进展较慢，政府的行政审批、商事登记、市场监管、行政执法等管理体制改革一再拖延，难以及时跟进，不能及时到位，势必影响负面清单制度改革的进展。

目前负面清单制度试验的改革与创新步伐略显缓慢，跟不上国家对外開放的时代步伐，也不能适应构建全面对外开放新格局和构建现代化开放型经济新体系的迫切要求。尽管开放的步子想迈得大些，但各有关改革项目的协调性不强，各项改革的配套衔接不够妥贴，致使负面清单制度这样的核心改革项目与制度创新推进阻力大，步履维艰。

虽然负面清单制度改革与创新缓步前行不失为一种保险机制，可以走一步看一步，出问题再退回来减轻损失，可是，在当前对负面清单制度改革认识不到位、思想不统一、改革准备不足的情况下，按国务院部署要求从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度有相当大的难度，负面清单制度改革与落实已经出现拖延，在未来若干年内才有望完成。因此，当前加快推进各有关配套改革项目，以便加快负面清单制度改革步伐，在时间上具有强烈的紧迫感。

对负面清单制度的功能、目标和制定标准的认识有偏颇。负面清单制定不是政府《产业结构调整指导目录》《政府核准的投资项目目录》《外商投资产业指导目录》限制或禁止条款的翻版，不能照搬现有行政审批事项，它不起调整产业结构和指导投资的功能，仅仅起到一个划分政府与市场边界的功能。它要明确哪些领域政府该管，哪些领域政府要放开，明确给予市场机制发挥资源配置决定性作用的空间，给予人民自由发挥经济力量的平等权利，减少政府对经济的不合理干预。它不应成为政府权力划分的工具，更不是保护主义政策的合法固化形式，而是主动开放的必要治理体系之一。负面清单制度既有积极的功能，也有负面效应。目前对现行市场准入负面清单和外商投资负面清单制度的功能、目标和制定标准仍有认识上的偏颇，仍需要加强科学研究。正确认识这些方面可以大大压缩负面清单的类目数量，显著减少管理上的复杂程度和混乱程度，有力地提高我国市场化水平和开放水平。

改革开放与制度创新的经济动力学理论

改革开放是新时代推动中国高质量经济发展，实现国家现代化和伟大复兴中国梦的战略动力。新时代，改革开放仍是推动中国特色社会主义伟大实践的永恒动力，是贯穿始终的主线和主旋律。党的十九大报告对改革开放成就、改革开放理论创新成果进行了全面总结，对改革开放以来我国改革发展的实践和理论创新，特别是党的十八大以来这五年的改革发展的实践和理论创新，进行系统性总结、概括，凝练出许多重要的新论断、新思想、新理论、新举措，提出一系列新的发展目标、方向、任务和战略部署，为全党全国各族人民未来30多年的改革发展绘就了宏伟蓝图。习近平总书记在党的十九大报告中用了大量篇幅论述改革开放，强调全面深化改革，把开放发展纳入新发展理念之中，建设开放型经济新体制。他指出，实现中华民族伟大复兴，必须合乎时代潮流、顺应人民意愿，勇于改革开放，让党和人民事业始终充满奋勇前进的强大动力。我们党团结带领人民进行改革开放新的伟大革命，破除阻碍国家和民族发展的一切思想和体制障碍，开辟了中国特色社会主义道路，使中国大踏步赶上时代。只有社会主义才能救中国，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义。他反复强调，开放带来进步，封闭必然落后。中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。党的十九大报告把改革贯穿于政治、市场、科技、土地、产权、国有企业、事业单位、商事、投融资、财税预算、金融、审计、司法、国家监察、生态、文化、党的建设、国防军队等各个领域。他认为，五年来的变革是深层次的、根本性的。他总结道，改革开放是决定当代中国命运的关键一招，坚定不移深化各方面改革，坚定不移扩大开放，中华民族伟大复兴必将在改革开放的进程中得以实现。

新时代改革开放是推进中国实现现代化这个最艰巨历史任务的根本动力。中国有五千年历史，两千多年中央集权统治的封建专制制度。新中国成立后又推行了30年计划经济体制，政府在社会经济文化中全面调配所有资源，政府官僚体制根深蒂固。政府自我改革打破这样的坚固体制极具挑战。改革开放转变固有治理体制，构建以人民为中心的中国特色社会主义开放型经济新体制，推动国家实现现代化，任务艰巨。中国改革开放40年的历史经验表明，破除固有的、僵化的、不适合社会经济发展要求的旧制度、旧体制、旧生产关系障碍，创建符合社会经济发展需要的新制度、新体制、新生产关系，消除对国家治理和经济发展致命危害的封闭权力垄断，有利于理顺社会经济关系，形成新的制度和体制框架，促进社会经济快速发展，增强社会经济发展活力和动力。没有改革开放，就不可能建成现代化国家；没有改革开放，就不可能快速实现国家现代化。我们必须承认，改革开放的贡献明显，意义重大，任务艰巨。

新时代改革开放依然是推进高质量经济发展，建立现代化经济体系的战略动力。过去经济发展的动力主要来自改革开放的红利释放，未来新动力同样主要来自改革开放。改革、开放是中国经济腾飞的两个翅膀，它带来经济发展动力，增强经济发展活力，放飞人民追求财富的梦想，提高市场配置资源的效率。我国现代市场经济体系仍没有完全建立，过去计划经济体制的残余仍在阻碍我国经济发展前进的步伐，我国改革进程仍在路上。改革开放是当前推动落实“三去一降一补”政策的根本手段和途径。没有体制上的改革开放，难以落实“三去一降一补”等深化供给侧结构性改革的具体政策。新时代我国仍需要继续全面深化行政体制改革、国有企业改革、事业单位改革、商事制度改革、外经贸体制改革、投融资体制改革、金融体制改革、财税体制改革、供给侧结构性改革、产权制度改革、土地制度改革、科技体制改革、文化体制改革等，推动市场化导向的改革开放，防止出现改革开放的短板或洼地，促进各地区、各行业、各领域协调发展，完善市场主体体系，健全市场组织体系，深化市场准入负面清单制度改革，打破各种不合理垄断、限制和保护，促进市场公平竞争，形成各类商品市场、要素市场、资本及服务市场齐全的全国统一大市场，扩大开放，实行高水平的贸易和投资自由化、便利化政策，推动经济迈向高质量化发展方向，构建一个内外市场统一、开放、体制机制健全的现代化经济新体系。

改革开放是解决新时代社会主要矛盾的总钥匙。新时代我国社会主要矛盾发生了深刻变化，已经从过去的传统社会主要矛盾转变为新时代表现为满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。传统社会主要矛盾仅仅体现为人民对物质文化这些基本生活必需品需要与落后生产力之间的低层次矛盾，矛盾主要集中在解决人民吃饭穿衣等民生基本问题上。随着我国社会经济发展进入新时代，人民对美好生活的需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在政治民主、社会法治、社会公平与正义、社会安全、生态环境等方面提出要求。过去我国一切以经济为中心，优先解决温饱和民生发展问题，政治、文化、社会以及生态文明等领域的发展相对经济发展来说出现发展不协调、发展不充分不全面等问题，这些方面日益达不到人民的更高要求和期待。但无论如何，经济发展是一切发展的基础，在新时代要继续深化供给侧结构性改革，转变经济发展方式和发展动能，实施创新驱动发展战略，不断提高经济发展质量和效益，满足人民更高水平的物质文化需求。与此同时，要加快政治、文化、社会和生态的创新、改革和发展，贯彻新发展理念，逐步补上改革与发展短板，促进“五位一体”总体布局全面协调发展，把改革开放贯穿于“五位一体”各个方面和全过程。改革开放已经促进中国从过去短缺经济发展到目前某些领域略有过剩经济的阶段，从过去解决人民温饱层面的物质需要发展到解决人民更广泛、更全面发展的需要阶段，发展到要解决发展结构不合理、发展不充分不全面问题的阶段。解决新时代社会主要矛盾的各个方面都需要改革开放这把总钥匙。

改革开放是实现现代化强国目标的总开关。我国不仅全面实现小康社会的目标需要加大改革开放力度，而且实现小康后“分两步走”实现现代化强国更加需要改革开放，破除各种制度、体制机制障碍以及社会痼习，推动国家全面走向现代化。改革开放是我们所处的这个新时代最关键的发展要素和进步力量。解决中国当代现实问题，发展中国特色社会主义，推动国家治理体制和治理能力现代化，须臾离不开改革开放。而且不同时期、不同历史阶段有不同的改革开放任务，改革开放永不停息，永远在路上。

实现中华民族伟大复兴的中国梦要通过不断的改革开放与创新发展实现，决不可能通过闭关锁国实现。这与美国总统特朗普大搞贸易投资保护主义、孤立主义、民粹主义，凡事“美国优先”，寻求单边主义的“美国再次伟大”的路径完全不同。中国愿意通过开放、合作、共商共建共享以及互利共赢原则与世界上所有国家加强经贸合作，维护多边贸易体制，实现共同发展，共建人类命运共同体。

新时代中国改革开放的目标是构建现代化治理体系和现代化开放型经济新体系。新时代中国经济体制改革开放的目标是构建一个能够使市场机制在资源配置中起决定性作用，并使政府更好发挥弥补市场功能缺陷作用的现代化开放型经济新体系，这都离不开负面清单制度改革这个核心任务的推进完成。

市场是所有主体交换关系和行为的总和。市场体制机制健全和完善程度决定它在资源配置中起决定性作用的程度。没有市场便没有交易，没有对资源的调配，经济便回到原始状态。有了交易才有市场，以及市场价格和市场机制。市场分多种类型。完全自由的市场是交易成本及壁垒为零的无摩擦力市场。这种无摩擦力市场活力高，交易没有阻力，速度快捷，有助于资源快速调配，促进财富和福利创造，但容易失控。自由市场上没有市场主导者，也没有政府的市场干预。然而，绝大部分市场或多或少都有一定的交易成本和一些交易壁垒，这些市场都是有摩擦力市场。在有摩擦力市场上交易，面临成本与壁垒等障碍，有一定的阻尼系数，从而增加了交易摩擦阻力，降低了交易活力和交易速度，增加了资源配置难度和配置成本，降低了资源配置效率，减少了交易规模和经济福利。政府公权往往是市场的重要壁垒和干预来源。

市场摩擦力来自形形色色的政府权力，比如行政调配、管制壁垒、合法税费、政策执行、战略规划等，尤其是不当权力滥用，比如寻租腐败、内部人关系。政府权力若顺应市场规律要求，则起到促进和帮助市场机制运作的作用；反之则对市场机制构成反作用，产生摩擦力，造成市场扭曲。能够弥补市场缺陷的政府反作用是对社会经济发展具有积极意义的、主动的自觉行动，除此之外的就是消极的、不利的反作用，就是对市场的扭曲、摩擦和掣肘。政府权力过大、过分集中，权力运作不受人民的公开监督，就可能导致权力滥用和徇私舞弊，对市场机制、市场规律产生破坏。在任何一个层次的党政机关或事业单位，或者一个单位的内部组织里，都会有一些掌握公權的干部不愿意受到人民监督、制约，不喜欢其他人挑战自己的权威，有时凌驾于组织之上搞个人崇拜、一言堂，以自己的思想压制、代替、愚弄别人的思想，总以为公权可以高于私权，滥用公权肆意侵犯私权，更不尊重、不保护人民的私权。这与党政公权不受人民监督、改革开放不深入、人民主体地位未真正确立有莫大关系。改革开放是解决这些问题和破除发展障碍的根本出路。我国政治体制改革已经建立了集体分工领导体制，形成了既相互分权，又相互监督、竞争和制约的关系。促进权力分散、分享以及制约、监督，便于分散国家治理风险，减轻权力寻租诱惑，降低野心家角逐权力的欲望，受到监督和分散的、削弱的公权力对市场的负面效果会大大降低。

中国改革开放既要更好地发挥政府对社会经济发展的推动作用，又要发挥市场机制对经济发展的推动作用，改变过去只有政府单一配置资源和推动经济发展的力量格局，减少政府单独配置资源的浪费、寻租、腐败、不了解也不符合实际需要的主客观错配缺陷，把政府与市场两种不同特性的资源配置手段、机制有机结合起来，扬长避短，既避免过去计划经濟体制下政府单独配置资源的体制机制弊端，又避免西方市场经济体制下市场单一配置资源体制机制的缺陷。改革开放创造了一种具有中国特色的符合中国国情的经济发展新体制，这种新体制就是社会主义现代化开放型经济新体制。

经济体制改革促使经济由计划、封闭的政府管制转向自由、开放的市场体制。改革计划体制、半计划机制，减少了政府计划安排、许可、审批的规制限制，降低了制度性交易成本，从而降低了市场交易的摩擦力，促进了市场开放与自由，促进了人及资本要素自由化、民主化。经济开放提高了经济活动和市场交易的自由度、透明度。开放度越高，市场主体的自由度越大，市场的透明度和可预见性越高，越有利于市场主体做出明智的投资及交易决策。开放市场、提高交易自由度、降低交易成本和壁垒，有助于促进交易和资源配置，促进市场发育和经济发展。反之，限制市场、增加交易壁垒和成本，不利于经济发展和福利增进。当改革产生的推动力F等于市场摩擦力f时，阻尼系数与摩擦力成正比，市场交易处于匀速推进或静止成长状态，市场交易既不增加也不减少。当改革产生的推动力F超过市场摩擦力f时，市场交易以一个初始加速度加速增长，动力充沛。政府公权既可能表现为改革推力，也可能表现为阻碍市场机制发挥作用的障碍阻力。

在政府许可审批制下，办理许可事项变成一种权力交易，交易成本主要由各级税费、办事收费、办事“公关”或“走后门”活动费用等构成，交易壁垒主要就是办事各项要件、“关系”、熟人，这些交易成本和壁垒都是阻碍市场交易的摩擦力。这些高额成本和壁垒限制了办事或交易，有时可能会高到完全禁止了交易。只有当办成事后有足够大的利益，才会不惜代价，越过重重公权障碍，这样付出的代价也值。在中国人情社会、关系社会里，许可制度就是一个展现各种不公平交换关系的典型代表，有关系、有门路的人可以牟取大量不正当利益。在国家党政机关有一些领导干部劫持公权，有意阻碍市场体制机制的树立和运作，进行权力寻租。在市场机制不通行的情况下，各领域、各行业都存在不同程度的渎职、玩忽职守和腐败行为，把市场交易关系带入各行职业之中。要达成交易，希望办成事的一方必须出足够多的钱，才能让替你办事的人有足够动力；当给的钱少时，受托人不为所动。改革开放以来，当社会经济活动还没有依据正常的市场机制解决问题时，市场机制还行不通，市场不正当的交易行为日益渗透到社会各个方面，社会日益扭曲了市场。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央严格执纪问责，打击腐败，在党政领域查处一大批滥用权力问题的干部。其他领域同样存在严重违背正常市场原则和国家法规的腐败问题。不正当、不符合职业操守的挣钱或交易已经充斥着社会的各个方面，特别是党政部门，这让正常市场交易复杂化，隐蔽的市场交易扰乱正常交易，潜规则大行其道，市场机制被严重扭曲。现今改革、校正和重塑正常市场关系难度很高。我们必须为改革不到位不彻底，而同时又引入市场、私有和金钱财富思潮付出一定的代价。

政府规制是影响市场交易的一道壁垒，是对市场交易产生磨擦力的因素之一。市场主体翻越规制壁垒的动力越足，所能获得的市场利益越大，就越会突破规制，敢于创新和突破藩篱。如果说打破计划体制，转向市场经济体制，是一场利益关系重大的改革重组，是第一次改革，那么这次突破旧的封闭体制的改革远未完成，却又引发了另一个更复杂的走向全面市场化、私有化的极端问题。在正常市场体制机制没有树立的情况下，人们唯有托关系、走后门才能解决走正门解决不了的问题和要办的事。正常的市场化体制机制不是问题，是我们改革开放想要追求的目标体制，但是地下的、不能公开的市场交易体制要不得，它会毁掉正常市场的功能、秩序和市场机制的好处或优势。从不开放、不正常、不透明的灰暗市场体制转变为开放、正常、透明的市场体制，则是第二次改革。要解决不公开、不透明、灰暗的坏市场交易体制，必须继续深化改革，扩大开放，建立开放型经济新体制以及社会治理新体制。可以说，这两次改革都需要开放，开放型经济新体制既是改革的目标体制，也是改革达到目标的手段。

现在一些电力、能源、矿产、金融、航空、卫生、教育、文化等政府部门拥有准入许可权，通过资质许可审批权进行市场主体数量配额控制，使市场保持寡头竞争格局，维持市场垄断竞争价格。管制越严的不开放行业，比如与国有企业或国有机构相联系的相关行业，效率越低，越缺乏活力和竞争力，产品或服务质量越差。不仅社会大众要为行业垄断付出高昂的代价，整个行业的产品或服务价格会持续居高不下，而且市场透明度低，配置资源的交易成本高，效率较低，还要付出额外的行贿成本。政府前置审批限制了许多有意进入的资本，导致在职企业或机构在市场上形成强势垄断，加之缺乏政府事中事后的有效监管，就出现了一些行业从法人到职员一切向钱看、丧失基本职业道德、倾向于获取非法利益的现象。在这些行业里，政府职能的关键不在于限制市场准入，而在于加强监管、治理和服务。国家必须通过政府“放管服”改革、负面清单制度改革、行政管理体制改革、审批制度改革、市场监管体制改革等构建开放、透明、高效的现代化治理体系，使政府更好发挥弥补市场功能缺陷的作用。

改革开放总体来说发挥着促进市场发育，发展和释放市场活力的作用。改革开放降低市场摩擦力，减少交易成本和壁垒，提高市场活力，提高包括政府、企业、家庭或个人等市场主体配置资源的效率，减少资源错配和社会资源浪费，提升整个社会的投资率和就业率，促进经济增长率升高。在经济增长迟缓和不景气时期，政府除了采取改革开放的手段放活经济之外，还要采取减让或优惠税费、补贴一部分费用等刺激政策，减少市场交易成本、壁垒和阻力。市场主体的投资动力来自于主体对利益的追求，有利则有动力，无利则失去动力和活力。投资者会根据预期投资收益扣除全部投资活动成本的净收益大小做出投资决策。改革开放降低了制度性交易成本，释放了市场活力和动力，如果政府继续减税降费，会给投资者带来超过正常商业投资的利润率，会进一步刺激投资，给经济增长和发展一个加速度。政府在改革开放之外的减税降费幅度越大，形成加速度的动力就越大，经济增长的加速度就会越高；反之加速度动力就越小，经济增长的加速度也会越小。当市场摩擦力较高，预期边际投资无净收益时，投资者会失去继续扩大投资的动力。一旦没有投资加速度的动力，经济也就没有了增长加速度，经济只会以普通速度发展。

政府手里拥有对管制体制改革开放和减税降费这两个常用的调控经济热度、经济增速的工具，可以从不同角度、以不同力度进行调控。如果不搞改革开放或放慢改革开放进度，则政府会增加审批许可和规制限制，市场摩擦力和壁垒升高，经济发展阻力增大，投资会渐渐不活跃，经济会逐渐趋冷甚至萧条下来，失业率高企，经济增长率下滑，直至出现负增长。反之，如果政府加大改革开放力度，放松管制和规制限制，增加市场自由度，减少市场交易阻力和壁垒，同时又减税降费或提供政策补贴，就会给市场提供加速投资和经济增长的动力。党的十八大以来，政府对企业技术研发和创新给予税费减让优惠，激发了企业扩大研发投资，促进了新技术、新业态、新商业模式蓬勃涌现，给经济增长率提升带来巨大的新动能。

制度改革与创新是一个制度知识体系认知逐步提升与替换的动态过程。中国改革开放的性质、目的与使命就是探索和开辟中国特色社会主义道路，破除阻碍国家和民族发展的一切陈旧的思想和僵化体制以及制度障碍，不断完善社会主义理论、制度和体制。只有改革开放，才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义，破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明的有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的治理体系、制度体系，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，充分发挥我国社会主义制度优越性，完善中国特色社会主义制度。

改革开放是对政治制度、经济制度、社会制度的伟大创新与变革，是形成适应社会经济发展需要的新体制机制，调整社会经济生产关系，促进社会经济自由化、民主化和全球化的制度知识创新过程。改革开放能够减少制度限制和体制束缚，减少制度性交易成本，放活市场，由市场自身产生巨大的经济发展动力，为经济发展释放出无限红利。所以，改革与开放是经济转型发展的两大动力来源。在现有社会主义制度下，改革开放的效果和成功以取得生产力增长和社会经济发展速度、质量作为评价标准。针对中国情况来说，改革开放产生的红利就是消除阻挡生产力发展的旧体制、旧制度，放松管制，扩大市场体制机制配置资源的范围和领域，增加市场主体自主权和市场自由度，促进生产力发展。

改革开放的进度取决于国家改革开放的规划设计、决策科学性和执行力。如果改革开放的顶层规划设计和决策不科学，对改革开放方案实施的行动力差，那么，改革开放的力度和效果就不会很好，也就达不到改革开放想要实现的市场活力。有些地方经济发展迟缓，与地方执行中央改革开放的行动力不强有一定的关系。地方党政官员执行中央改革开放的动机很复杂。这种执行力既与上级行政压力、地方发展期盼和个人政治升迁有关，还与是否愿得罪既得利益集团、维护利益关联者或个人的利益有关。不是每一个党政官员都愿意推进改革开放的。由于改革开放是政府权力再分配、经济利益关系再调整的过程，贪官大多不愿放权，对改革开放处心积虑地抵制。在这个意义上可以说，改革开放是一场和平时期的自我革命，是壮士断腕的行动。

中国的改革开放没有现成的可以照抄照搬的东西。新制度是一种新知识体系，是人们对某种制度从理论到实践进行严密的富有想象力与创造力所生成的知识体系，它首先要经过抽象的逻辑推演产生某种理论体系，然后把理论应用到实践中进行试验，调查研究、评估和总结实践效果，再进行理论总结和创新，再试验，直至获得这项制度发挥的最优效果。这就是一个制度改革与创新的过程。它既是制度知识创新的过程，也是一个需要耗费成本代价与补偿的经济过程，要符合经济动力学。国家提供了制度改革与创新的智力支持和强大推动力，解决妨碍国家发展需要的治理体系和体制机制性问题。解决现实社会经济矛盾和问题是新制度创新的需求和动力，当然，制度改革与创新也必然会遇到反对新制度建立的巨大阻力。制度改革与创新总是要评估获得的利益与代价是否匹配，计较得失，得不偿失的改革当然就不要动了。制度改革与创新不仅面临制度知识创新的成本与失败风险，而且可能在实践应用中因不符合实际要求、不能解决实际问题而造成巨大的损害和时间机会成本。知识探索充满风险，它不是确定的、立于不败之地的活动，而是充满不确定性的、高风险的，甚至九死一生的艰难摸索。虽然国家推进制度改革可以减少社会选择制度的成本费用，但失败和错误带来的损失很大，小范围改革试验往往具有改革经济优势。有的改革雖然成功时会有巨大好处，但相应的可能要付出更大代价，这样的改革也难以推进，特别是当遇到改革阻力比改革动力还大时，便不可能推进。

制度改革与创新就是一种制度创新与更新的过程，是推陈出新、既要“破”又要“立”一种制度。制度改革与创新不是凭空想象的臆造，而是切实解决社会经济问题的科学设计方案；是一个逐步提高理论认知，不断试验解决新问题，建立新制度并反复试错的过程；是一个推动制度从稳定和均衡到建立新的稳定与均衡的动态过程。新制度是在改革、试错和修正认知中逐步接近最优点的创新的产物。而且新制度总是在不断的创新中变动着，保持旧制度稳定的时间与新制度之间替换的频次需要根据新旧制度转换的成本与效益决定。只要制度改革与创新成本以及制度转换成本低于新制度高效率带来的额外收益，制度改革与创新就是有利的，就有更替制度的动机。社会经济发展的许多因素变化会带来制度转换成本与收益的变化。不同的新制度安排会产生不同结果的制度结构，根据“帕累托改进”总是能够找到一个最优的制度安排。从中国改革开放40年的成功经验来看，改革开放所创新的制度产生了推动社会经济发展的巨大红利，成为推动社会经济发展的主要动力来源之一，这表明新制度的社会经济效果远大于所付出的改革开放成本及转换成本。

深化负面清单制度改革、构建现代化开放型经济新体系的具体举措

加快负面清单制度改革与创新步伐，构建一个开放、统一的现代化市场体系。我国社会主义市场经济体制改革已经到了深水区，融入全球化势不可挡，构建开放型经济新体制和现代化经济新体系已经提上日程。作为市场经济体制核心和改革重要一环的负面清单制度改革与创新已经到了时不我待的阶段，加快负面清单制度改革与创新步伐既是国际、国内两个方面大势的客观要求，也是深入推进改革开放发展的需要。

各级政府都要按照党中央和国务院有关推进市场准入负面清单制度改革部署任务加快步伐，把认识和思想统一到中央改革开放决策部署上来。要充分认识到负面清单制度改革在新时代改革开放中的核心地位和重大现实意义，认识到它在构建现代化治理体系和现代化开放型经济新体系中的关键作用。

加快负面清单制度改革与创新步伐，促进市场体制机制在经济资源配置中能够起到决定性作用，削减政府在经济资源配置中所占比重，限制政府不当干预市场的空间，提高市场开放度、透明度和市场准入的可预期性，不断提高开放水平和开放层次，形成全国统一的大市场和全面开放的新格局，构建一个开放、统一的现代化市场体系和开放型经济新体制。

鉴于负面清单制度改革试点总结的经验，新时代深化负面清单制度改革必将大幅削减负面清单类项，仅保留少数最必要的负面清单类项，进一步减少地方及部门政府干扰市场的空间，大幅放宽市场开放自由度。在市场准入阶段，政府要秉持开放、自由、透明、公平、高效的原则，对待市场主体的合法活动。在市场运营和退出阶段，政府要加强市场监管、调控、引导、帮扶与服务，弥补市场失灵的缺陷。

协调负面清单制度改革与行政、法律、经济体制等配套改革的步伐，构建一个开放、透明、清廉的现代化治理体系。我国将实行全国统一的市场准入负面清单制度，将负面清单的概念从投资、协定、谈判引入到国家治理，这是一个重大的国家制度创新。树立和贯彻负面清单理念，实行“法无禁止皆可为”，让政府与市场的边界更加清晰，必将推动政府管理体制的重大变革。它有助于推动政府依法行政，有利于形成公平竞争的营商环境，有助于推动政府职能转变，有助于构建一个开放、透明、清廉的现代化治理体系。

加快负面清单制度改革，关键取决于政府“放管服”改革的推进步伐。政府“放管服”改革是对党中央、国务院推进改革意志的一个巨大挑战。李克强说，简政放权、放管结合、优化服务改革是一场刀刃向内的政府自身革命。全面推行清单管理制度，把不该有的权力坚决拦在清单之外。[5]加快行政管理体制改革和政府职能转变步伐，增强政府大局意识、责任意识和服务意识，去除形式主义、官僚主义和保护主义思想。

负面清单制度要明确划分政府与市场之间职能分工的边界，明确政府应负责管理的范围、领域，最大限度地给市場松绑，促进市场公平、公正、公开，利用市场机制发挥配置资源的决定性作用，促进所有市场主体权利平等、机会平等、规则平等，简政放权，限制政府越位、不合理干预市场的行为。引入负面清单制度可以进一步划清政府与市场的界限，促使政府积极履行法定职责。[6]要严格限制地方政府和部门政府在执行负面清单制度中对其进行修改、变动的权限，防止擅自变更清单；地方或部门政府的修改意见要通过规定程序办理。

负面清单制度改革要与政府“放管服”改革、行政审批制度改革、投资体制改革、商事制度改革、市场监管体制改革、社会诚信体系改革以及外经贸体制改革等相关配套改革项目协调推进，不出现一项改革滞后、阻挡其他改革任务推进的情况。负面清单制度改革是衡量政府推动各项改革任务加快进程的一个指针，也是体现国家治理体系现代化水平的重要指标。

加强负面清单制度改革与现有法律制度之间的衔接与协调。法律已经明文禁止或有约束的领域，行政管理部门不必列入负面清单加以禁止或限制，而应该交由法律管辖。确实需要法律与行政共同管理的类项，才有必要列入负面清单制度之中。加快推进与负面清单相关的政策、法规等各类配套改革，加强制度创新的系统性、整体性和协同性。[7]

市场准入负面清单制度改革要与其他经济体制改革步伐相匹配，也要与外商投资负面清单制度改革相衔接与协调，不出现相互抵触和不协调的问题。对外开放滞后于对内开放是国际通行规则，对国内投资贸易活动的市场准入开放要优先于对外商投资贸易活动的市场准入，不能出现对外开放优先的对内歧视问题。这两类负面清单制度的开放步调要与整体经济的对外开放步调相协调，过去在经济特区、开放新区、自由贸易试验区等各类区域开放中已经开放的领域，如果没有出现严重问题，那么在负面清单中要继续保持开放，不应再撤回。

正确认识负面清单制度的功能、目标与制定标准，不断改革、创新和完善负面清单制度。负面清单制度是构建现代市场经济体制、开放型现代化经济新体系和国家现代治理体系的核心制度，这是这项改革的重大目标和方向。实行完善的负面清单制度，还是促进新时代高质量经济发展的关键。它促进开放、竞争和创新，减少政府政策对技术创新、商业模式创新、管理创新的束缚，促进供给侧质量提升，更加符合市场需要。政府不合理干预、保护主义政策和非市场体制是造成我国经济低质量发展和低效率配置的主要原因。负面清单制度要给创新留下更大空间，尽可能减少政府管制空间。要继续压缩负面清单，给市场“让”出更大空间。[8]要进一步解放思想，拓宽负面清单制度创新思路，不断提高改革和制度创新能力，降低负面清单制度改革与转换的成本与失败风险。

要明确知道负面清单制度的功能以及我们想要实现的改革目标，明晰负面清单制度制定标准或原则，保持投资自由与产业安全之间的平衡，既限制保护主义，又限制投资自由的滥用；要以正确划分政府管理边界，促进市场开放与透明，以对我国高质量经济发展和现代化能力生成有利为根本宗旨。负面清单的禁止或限制项目多少、单子长短、管理权限幅度宽窄都是外在表象，根本一点在于开放或管制此项市场准入领域对国家发展是否有利。如果有些领域开放有利于高质量经济发展，有利于创新能力生成，有利于社会和科技文化进步，没有对国家安全、生态、社会、公共事件等造成不良影响，那么这些领域就应该放开，不能因噎废食。如果评估和判断开放某一领域可能潜在地对我国国家利益、产业安全或社会经济发展造成难以预测的损害，那么就需要谨慎开放，或者在小范围试点观察开放的效果，对确定不符合高质量经济发展方向的项目则要列入负面清单之中。

当然，现实中也有开放与高质量经济发展并不一致的情形。比如，提高外资质量水平与开放之间的关系复杂。加强对外商投资的管控可能会降低投资自由度，但是限制产品或服务技术含量低的外商投资可以提高外资质量水平；开放度高，负面清单限制少，可能会损及外资质量水平，自由度大的负面清单制度可能会引进大量低技术含量、污染重、资源消耗大的外商投资。负面清单并非越少越好，关键在于提高管理水平。除了法律规定禁止的领域外，行政管理部门理应优先对内资开放市场，对外资则要根据中国产业发展情况和进口开放政策决定外资负面清单，达到优化资源配置和促进产业结构转型升级的目的。国家对内资应该开放度更高一些，限制更少一些，清单长度更短一些；对外资限制和禁止的领域比内资要更多一些，清单长度更长一些。尤其外商投资负面清单应主要由对外投资协定谈判决定，目前我国自主决定的负面清单是由对外开放需要决定的。

总结我国负面清单试点和自由贸易试验区的实践得出，要不断改革、创新和调整完善负面清单制度，把负面清单之中没有积极效果的类项删除和简化，把放开却造成严重不良后果的类项添加到清单之中，不断优化其与现有行政审批、产业指导、产业调整以及法律管辖领域之间的互补关系，发挥各项政策的积极意义，关键是要充分发挥负面清单提高透明度和确定性、鼓励公平竞争、提升营商环境的积极作用。[9]

区域开放发展是我国的特色。这次实行负面清单制度要“全国一碗水端平”，发挥促进全国统一市场形成的作用，防止进一步扩大地区发展不平衡。尽管国家倡导不同区域根据情况选择适合本地的开放发展政策，但国家要构建全国统一大市场，国家重大政令要统一，促进全国各地区各领域实现协调、平衡和可持续发展，防止地方保护主义，促进全国各地区各民族共同发展，这些中国特色社会主义基本制度不能丢。过去开放特区和自由贸易试验区更多地设立在东部沿海地区，极大地促进了东部地区经济发展，造成东部与中西部地区开放发展的不协调。东部沿海地区经济技术发展已经取得领先地位，今后应当支持中西部相对落后地区的经济技术发展。东部地区政府不应再搞开放洼地，通过税收优惠、政策补贴和土地水电免费等政策措施强力吸引资本，否则全国地区的发展差距会越拉越大，地区发展不协调、不平衡的矛盾会日益严重。

（本文系中国社会科学院创新工程项目“中国开放型经济新体制研究”的阶段性成果，项目编号：2018CJY01-B004）

注释

[1]《习近平：上半年将完成修订外商投资负面清单工作》，新华网，2018年4月10日，http：//www.xinhuanet.com/2018-04/10/c_1122659091.htm。

[2]夏磊：《通過“负面清单”重构政府和市场的关系》，《光明日报》，2015年8月22日，第11版。

[3]刘一展：《自贸区负面清单管理模式与政府治理能力现代化》，《国际经济合作》，2018年第4期，第45～50页。

[4]郭冠男：《市场准入负面清单改革推进中的突出问题》，《中国经贸导刊》，2017年第36期，第11～14页。

[5]李克强：《在全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话》，新华网，2017年6月13日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-06/29/c_1121236906.htm；李克强：《持续深化“放管服”改革 推动政府职能深刻转变》，新华网，2018年6月28日，http：//www.xinhuanet.com/2018-06/28/c_1123051832.htm。

[6]王春业：《政府购买服务负面清单的法治之维》，《法学》，2018年第2期，第3～11页。

[7]何曼青：《我国外商投资“负面清单”管理实践的成效、问题与建议》，《全球化》，2018年第4期，第21～37页。

[8]李克强：《压缩负面清单给市场“让”空间》，中国新闻网，2014年9月19日，http：//www.chinanews.com/cj/2014/09-19/6608107.shtml。

[9]王中美：《用“负面清单”提升营商环境》，《文汇报》，2015年10月29日。

责 编/刁 娜