“特区”与“老区”的飞地姻缘

齐晓冰　顾颉

摘要：在全面建成小康社会和供给侧结构性改革的背景下，区域开放合作与协调发展日益成为各界关注的焦点，打造经济飞地已成为其中的新途径、新模式。文章在系统总结梳理飞地经济概念、理论内核和国内外案例的基础上，以深汕特别合作区为例，重点分析我国飞地经济发展存在的主要问题及深汕特别合作区的创新做法，旨在为全国发展飞地经济树立典范、提供政策借鉴。

关键词：区域协调发展；飞地经济；深汕特别合作区

1、引言

2005年起，广东实施振兴粤东西北战略，旨在通过产业共建等途径，实现珠三角与粤东西北地区全面对口帮扶，培育粤东西北生态型新增长级。2011年深汕特别合作区（以下简称“合作区”）设立，这段由广东省促成的“特区”与“老区”的飞地姻缘，将会进一步助力粤东振兴、广东协调发展。

2、区域合作与协同发展的新模式

1.1飞地及飞地经济的概念

飞地概念最早出现于1526年签订的马德里条约文件上[1]。《土地大辞典》将“飞地”定义为“某单位土地与成片土地分离，并坐落于其他单位土地范围内。这类土地应经有关区域协商、予以调整，方可利用”。 [2]我国学者刘红星、周一星如此解释“飞地”：城市向外推进时，出现了空间上与原建城区断开，职能上却与原有市区保持密切联系的城市用地。[3]

飞地经济，是指在行政上互不隶属、资源禀赋和经济发展存在落差的两个地区，基于经济发展需要，双方打破行政体制边界，以资源整合、优势互补为合作指向，实行跨区域的行政管理和经济开发，最终实现利益共享、协调发展的区域经济合作模式。

1.2飞地经济发展的模式[4]- [5]

第一种是共管模式：以园区为载体，发挥飞出地的管理、资金和品牌优势，与飞入地联合成立管理机构，共同规划、建设和管理。

第二种是托管模式：飞入地将园区等特定区域全权委托给飞出地合作方，由后者规划、运营。

第三种是园中园模式：飞出地在开发园区内划出部分土地，在园区总体规划编制下，飞入地制定此部分土地的投资建设规划，并负责前期开发和基础设施建设、招商引资等。

第四种是项目合作与交流模式：飞出地通过技术合作与援助、项目建设及运营等，在高新技术产品和产业转以上与飞入地开展园区的合作共建。或是飞入地与飞出地在园区、项目上建立友好合作关系，实现人才、资金、信息和平台的共建共享。

飞地经济合作结构模式的选择取决于各方主体的利益诉求、现实需求，是参与飞地经济活动的各利益主体对投入、收益以及风险进行综合权衡的结果。

1.3存在问题

1.3.1“飞地经济”合作缺乏统一的顶层设计

在区域经济合作过程中，上级政府的统筹协调作用至关重要，然而实践中有效的顶层设计通常缺位。合作双方多通过区域经济合作组织开展合作交流，如召开“行政首长联席会议”讨论区域合作中的一些重点和难点。这种模式虽可行，但在具体落实和监督考核时，就明显缺乏针对性和强制力。

1.3.2“经济飞地”管理机构的权能定位不清晰

理论上，“经济飞地”的经济开发事务由“飞入地”政府让渡给“飞出地”政府来负责，而“经济飞地”的社会管理等其他事务还要遵循属地化管理的原则，由“飞入地”政府来负责。[6]但实际运作中，管理权的转移往往落后于经济建设发展速度，导致管理机构权能定位变得模糊。

1.3.3双方合作激励不足

促进经济增长、增加财政收入是地方政府合作的主因，但随着产业规模的扩大，利益便成为双方合作的阻力。受税收和GDP统计属地原则影响，我国“飞地经济”发展缺乏长期有效的利益分配机制，仅个别项目分配方案明确。合作区在合作之初就明确了GDP深圳与汕尾三七开，税收深圳与汕尾各占25%，合作区留存50%。即便收益明确，财政由深圳代管，但在实际中，财政代管迟迟无法实现，税收依然属地征收，事权与财权不对等，深圳对合作区的投入仍持观望的态度。

3、深汕特别合作区创新做法及对飞地发展的政策启示

3.1深汕特别合作区简介

2011年2月深汕特别合作区经广东省委省政府正式批复设立，区党工委、管委会为省委、省政府派出机构，享有地级市一级管理权限，委托深圳、汕尾两市管理，深圳主导经济管理和建设，汕尾负责征地拆迁和社会事务。合作区规划与惠州市惠东县接壤，地处连接珠三角与粤闽台的咽喉地带，总面积468.3平方公里，由海丰四镇鹅埠、小漠、赤石和鲘门组成，常住人口约7.3万人[6]。区内交通良好，高速、城际轨道、铁路均贯穿境内，距深圳边界仅60公里，形成“深圳—合作区半小时经济圈”；山海资源丰富，南临红海湾，拥有42.5公里的优质海岸线，已有1个十万吨级和1个三千吨级码头。

合作區管委会明确了以“依托深圳、联动汕尾、立足深汕、实干兴城”为发展理念，以“深圳总部+深汕基地”的发展模式、“纵向形成产业链、横向形成综合服务链，工业化推进城市化” 的发展思路。截至目前，合作区拟动工项目134个，总投资1144.59亿元，2017年实现地区生产总值30亿元、完成全社会固定资产投资85亿元。粤港澳大湾区已上升为国家战略，合作区依托其土地、海洋资源及便利的交通区位优势，有条件打造成我国海上丝绸之路的节点城市，成为粤港澳大湾区深圳部分的重要内容。

3.2合作区管理创新做法

3.2.1充分利用发达经济体的优势。在不涉及行政区划调整的条件下，合作区依托深圳标准，引入深圳发展理念，承接吸收深圳优势资源，招商引资，实现与深圳一体化发展、互利共赢。在人才引进上，合作区80%以上的干部由深圳选派；在交通基础设施、城市功能、行政管理等方面努力实现与深圳一体化的发展体系。

3.2.2优化体制机制。合作区积极理顺管理体制，处理好与广东省、深、汕两市多方关系。一是明确政府之间的权责。合作区享有地级市管理权限，汕尾通过“二号章”形式逐步授权合作区部分经济管理职权。同时，为减少双方合作成本，合作区积极寻求深圳全面接管四镇社会事务，实现经济建设和社会事务管理统一。二是建立有效的沟通和长效的利益分配机制。合作区确立深汕两市高层联席会议制度，定期协调、有效沟通，解决各方之间可能存在的纠纷。

3.2.3创新产业发展模式。在产业共建方面，合作区探索建立“深圳总部+深汕基地”、“深圳研发+深汕生产”的产业链整合模式，与深圳错位发展、互惠互补。在产业布局方面，合作区以产业升级、绿色生态为底线，充分引进和承接深圳战略性新兴产业，重点发展“新一代信息技术、新能源、新材料、海洋产业、生命健康”等战略性新兴产业和未来产业，不走粗放型老路。

3.2.4市场化运作。一是充分利用深圳品牌，按照企业自发的市场行为，依托各类协会资源招商选资，实现企业效益的最大化和区域发展。二是以产业融资、产权融资、股权融资代替土地融资的发展方式，发挥深汕投控集团投融资平台作用，引进社会资本，多渠道筹措资金，创新投融资模式。目前合作区规划建设的基础设施由5个PPP项目组成。

3.2.5积极寻求政策支持的最大化。合作区拥有广东省和深圳市双重的政策优惠，是吸引人才、项目和资金的巨大亮点。合作区财政由省直管，享受深圳扶持省级产业转移园的优惠政策；深圳总部企业落户合作区，由其引入的企业享受深圳同等待遇标准；符合条件的人才可办理深圳户籍和深圳社保。

3.3对飞地经济发展的启示

3.3.1建立健全区域合作法规体系

区域合作法规体系不完备，不利于区域合作向深层拓展。在顶层设计方面，要推进区域协调法、合作法等法规的制定，从战略和全局层面对区域合作作出法律约束和安排；在专项立法方面，对妨碍合作的环节，如区域歧视、行政封锁、不正当竞争等行为进行法律管控；对利于深化区域合作的措施要建立法律保障。

3.3.2完善区域合作内在推进机制

一是建立高效的管理体制。定期召开管委会和区主任工作例会，加强内部协调与沟通，民主决策，共谋合作区发展大计；二是赋予经济飞地管理机构的权威性，体现在人、财、物上的自主决策和绝对主导，充分释放管理机构的主体作用和主观能动性；三是建立协商和裁决机制。合作中产生的纠纷由双方共同的上级政府进行裁决，提高决策效力和执行效率。

3.3.3坚持市场化开发经营

在“飞地经济”的合作过程中，合作区管委会的职责是“搭建良好营商环境和平台”，即加强规划和政策支持，改善公共服务和投资环境；企业负责市场行为的具体实施。建立由“双方政府联席会议—园区管委会—园区投资开发公司”组成的多层次管理体制，通过授予飞地区域管理主体机构市场化运作权力，减少两地政府干预，充分发挥市场资源配置作用。

3.3.4确定稳定的利益分配机制

稳定合理的利益划分机制，将各主体连接成为一个有机的整体。按照“谁投资、谁受益”的原则，合理分配收益：一是根据贡献大小，事先制定好合作收益分配方案；二是对GDP和税收统计中的属地原则进行改革，使GDP和税收能够在合作双方之间进行分解。

3.3.5提升飞入地“软环境”和“硬环境”

为避免飞出地和飞入地软硬件不兼容问题，要加强对飞入地软件环境的建设。一是飞出地帮助飞入地政府提升管理与服务能力，创造良好的软硬环境，实现两地无缝对接；二是飞出地加强对飞入地的财政投入力度，加快基础设施、教育、医疗等公共服务配套建设，改善招商引资环境，为飞地经济腾飞創造良好条件。

参考文献：

[1]. 郭珉媛.飞地经济的概念及其实践内涵[J].社科纵横：新理论版，2013，（6）：62.

[2]. 吴素春.飞地经济研究综述与展望[J].山东工商学院学报，2013，（3）：33.

[3]. 李骏阳，夏惠芳.开发区"飞地经济"发展模式研究[J] .商业经济与管理，2006（2）：55、57.

[4]. 杜恩社，冯兵.新型工业化进程中区域主导产业选择研究——以河南省为例[J] .自然资源学报，2009（1）：171-176.

[5]. 广西柳州市城中区发展经济课题组.围绕“飞地工业”发展城中区工业的思考[J] .市场论坛，2008（2）：10-11.

[6]. 王苏生，付波航.中小城市与中心城市合作模式探索：以深汕特别合作区为例[J] .开放导报，2017（2）：26.