新型城镇化过程中农业转移人口市民化问题及对策研究

李志鹏

【摘要】党的“十九大”提出以城市群为主体，同时构建各级城市和小城镇协调发展的城镇格局，推动农业转移人口市民化。《2017年国务院政府工作报告》指出深化户籍制度改革，实现进城落户1300万人以上，加快居住证制度全覆盖，支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，让城市群充分起到辐射带动作用。而各级政府作为新型城镇化政策制度的发起者和执行者，在社会治理工作中占据核心位置，其职能履行的好坏直接决定农业人口市民化进程和新型城镇化建设。

【关键词】新型城镇化；农业转移人口；市民化

城镇化的本质是农业人口城市人口，转换的过程。和城市化水平的一个重要指标，城市化率，即在该地区永久城市居民的比例。国家统计局最新发布的数据显示，2017年末，我国城镇常住人口81347万人，比上年末增加2049万人；城镇人口占总人口比重（城镇化率）为58.52%，比上年末提高1.17个百分点。在蓝皮书的城市2013年的年度预测，到2013年，总共3亿农业人口转移的城市化进程。

1农业转移人口市民化存在的问题

1.1城镇基本公共服务覆盖不全面

我国城镇化已处于高速发展并逐步完善阶段，近些年来，我国城镇人口出生率持续走低，人口机械增长成为城镇化的必由之路，主要包括农业失地人口及农村剩余劳动力。而当中农业人口的迁移和访问的城市基本公共服务，同时还是像这个城市常住人口统计。农业转移人口基本公共服务和城市的差距，城市化水平低。如果转40%程度的预测，我国农业人口的城市化，城市化率每平方是42远低于世界平均水平。未来新型城镇化农业转移人口市民化的范围，既包括没有完全实现市民化的存量人口，同时也包括未来新增人口。

1.2农业转移人口市民化所面临的制度困境

农业政策的制度因素转移人口的城市化目标达成过程中，主观因素在，可以说政策制度主导和指引着我国城镇化进程，政策制度在城镇化初期的确可以加速城镇化进程，然而政策制度的客观性和城市化的固有缺陷不可避免的农业人口转移已成为制约因素，更直接，随着城镇化的持续深入，我们发现政策制度改革明显滞后于农业转移人口市民化速度。

首先，户籍制度代表我国曾经是城乡二元结构的现实，然而，窥探我国户籍制度的背后，却是是日益悬殊利益剪刀差，城乡二元户籍制度早已是阻碍农业转移人口市民化最根本的制约和障碍。近些年来随着深化改革的进程，原有户籍制度所体现的权益剪刀差正随之减小，高风险管理逐渐和轨道上二元管理银行，但一般来说户口改革进程缓慢。正是因为存在原来的户口，农业人口转移城市还享受不到依托高风险社会服务，大部分孩子在秋天，房子，很多军事方面，社会保障，医疗事业受不同程度。人们为一系列户口的家庭墙，农业人口转移和无情的城镇居民划分区别对待。倘若户籍制度不深化改革，农业转移人口依旧飘零在外，人口的城镇化就很难实现，新型城镇化的目标也将遥遥无期。

其次，各级地方政府本身缺乏城市化農业人口转移的内在动力，也灌溉农业成本转移，难以忍受。城市化的农业人口转移的僵化，财政资金，推进农业转移人口市民化工作需要各级地方政府因地制宜的建立行之有效的成本分担机制，这种分担机制则必须由从中央到地方政府、各类企业、包括个人都涵盖在其中的一个相对责任明确、比例合理、可行性充分的方案。

1.3政府主导型城市化运营模式带来的问题

政府主导的城镇化运营模式自新世纪以来一直是城镇化的主流模式，虽然运营模式可以着眼于完整的城市化发展目标，同时在城市化发展的早期阶段力量较大；但与市场化城市化相比，模式本身存在着不可忽视的缺陷和弱点，严重阻碍了农业转移人口的市民化。当前，中国流动人口规模已超过2亿人，但大多数农业人口不能和城市居民享受同等的国民待遇尤其是社会福利，原有的低度城市化水平致使各种城市福利水平呈现出各种差异，严重影响和左右了城市化发展的核心机制，即提升整体社会成员的福利水平。在政府的领导下，城市化过度覆盖，严重掠夺周边国土资源，经济社会效应很显然的低于市场化城镇化。在城市化模式下，中国很多地区出现了“鬼城”，现象丛生的城镇化问题倒逼着原有的由政府主导城市化向市场化城市化转变的机制。所以为了更好地促进农业转移人口的市民化，该如何避免这种由政府主导的城市化运作模式，必将是未来新型城镇化发展过程中的重要任务。

1.4农业转移人口自身意愿不强

首先是农业人口基本文化素质较低，自身的技术资本存量明显短缺，因此造成农业转移人口大多数在资本原始积累，职业发展方向，运用法律维权，自身人际交往能力，心理抗压能力等方面，始终无法满足城市社会的基本需求，其次，城市中农业转移人口的流转仍然与城市政治生活无关并长期游离在外，大部分人们的利益诉求无法充分体现在城市公共政策的制定上，在一定程度上影响着农业转移人口顺利市民化的愿望。

2推进农业转移人口市民化的对策

2.1推进基本公共服务向常住人口开放

首先，亟需完善城镇公共就业创业服务体系，促进农业转移人口稳定就业。第一，要继续加大对农业转移人口的人力资本投入，加强职业技能培训；第二，要拓宽农业转移人口的就业信息。努力建立健全劳动力市场的中介服务体系，为其就业提供高质量的服务；第三，维护农业转移人口就业合法权益，要取消就业的歧视性限制，改善其就业环境，使农业转移人口与城市职工同工同酬、同工同权。其次，以《社会保险法》的顺利实施为契机，努力让农业转移人口与城市居民可以享受同等的社会保障待遇。在现阶段做好基本社会保险关系转移接续工作，并在适当时期建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。最后，保障随迁子女平等受教育权利、改善其居住条件，加快教育体系改革，将随迁子女教育纳入城镇教育发展规划，放宽随迁子女在城镇就近入学的条件，降低入学门槛，并研究制定随迁子女异地参加中考、高考的办法，逐步实现随迁子女教育同城市居民同等待遇；在住房政策方面，要把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，鼓励农业转移人口通过租、购、集体宿舍等多种方式解决住房问题，完善覆盖农业转移人口的住房公积金制度。

2.2消除制度障碍，完善农民工市民化的制度保障

第一，目标管理的改革、创新户籍人口全面放开行政限制，普通小城市，让城市有序合理的限制，城市，严格控制大城市人口。会计新移民政策的调整，城市和农村地区之间的登记制度，全面实施的住宅体系，加快建设与国家人口基础信息共享，稳步推进义务教育、就业服务、住房养老、基本医疗和基本公共服务等城市的基本覆盖所有的永久居民。直到2020年的结论和小康社会的建设基本一致，有效的社会管理和公共服务，保护公民权利，以人为本，科学有效的整理和规范为新登记制度，努力达到1亿农业人口，转移到其他永久居民在居住的城市。

其次，建立健全农业人口转移成本分担机制，增加财政投入。市民化成本分担机制应由各级政府、企业和个人来建立。第一要对成本的主体和支出责任进行合理有效分析和准确界定，例如，政府应增加财政支出，承担义务教育，就业，保险，医疗，经济适用住房和市政基本设施等农业转移人口的公共成本；而企业则实行农业转移人口和城镇职工同工同酬制度，尽可能的加强对职工技能培训的投入力度，为农业转移人口依法缴纳养老保险，医疗保险，工伤保险，失业保险等各类社会保险费用。

最后，要加强组织领导。促进农业转移人口的城市化是一项长期系统工程复杂和困难。改善组织、改善机制，积极实施相关政策，试点工作，积累经验有效的领导必须定期检查的指导方针，形成了大大小小在一起的情況。

2.3健全农业转移人口市民化的推进机制

改善城镇化的推进机制和避免及解决问题机制应该包括以下几个方面。第一要进一步规范各级政府的责任机制。若是由中央政府负责整个制度安排和政策制定，省级政府的统筹安排和配套政策负责该地区的发展，市县级政府的具体方案负责行政区域的发展和实施方案细则；第二是促使农业转移人口广泛的社会参与，将农业转移人口等常住人口纳入企业建设，将学童、家庭、社区群体融入社区的包容性；此外，必须随时要加强宣传教育工作，科普文化和促进常住居民文明素质的提高，形成农业转移人口积极参与社区公共活动，努力建设和管理居民社区环境。因此是否区分城镇化成本分摊机制或明确政府责任，并不断完善社会参与机制，无疑将整顿阻碍城镇化进程的新型城镇化因素，对于新型道路建设具有重要的前瞻性和战略性意义。

2.4加强农业转移人口社会参与，促进整合进程

促进农业转移人口广泛融入企事业单位、儿童融入学校，家庭融入社区，营建更具开放性和包容性城市。更加积极引导农业转移人口，合理参与政府管理、获得民主和参与社会管理。广泛的参与城镇社会保险，职业技能培训，提升技术能力和专业性，提高融入城市社会的能力。要加强科普宣传教育力度，提高农业转移人口的基本科学文化素养，各级政府部门及相关企事业单位必须时刻保证对农业转移人口的关心和关注，同时更加注重丰富他们的精神文化生活。