大型发电企业外包工程安全管理问题及对策

高 伟

(广东大唐国际潮州发电公司，广东 潮州 521000)

0 引言

20世纪末，我国火力发电企业开始采用点检定修制，并由此形成了设备运行及设备点检管理等核心工作由发电企业负责，维护、检修等工作外包的“新厂新制”模式。“新厂新制”模式在电力大发展时期较好地解决了扩张中的生产技术人才瓶颈问题，带来了管理及经济效率的大幅提升；随后很多老厂也开展了点检定修制的改革。随着“新厂新制”模式的深入推进，不可避免地出现大量外包工程；在近年发生的安全事件中，外包工程占比大幅攀升，说明外包工程安全生产存在突出风险。

1 外包工程承包队伍安全管理存在的问题

随着“新厂新制”的深入推进，发电企业由原来老厂模式的几千人精简到几百人，定员数量降为原来的1/10左右，大量的工作必然转向外包。以某沿海发电企业为例，2016年共办理外包工程承包队伍(简称“外包队伍”)入厂95家，外来施工人员接近3 000人，外来技术服务指导人员320人，外来临时业务人员2 000多人。

大量工程外包的同时，不可避免地出现了一些安全问题。据国家能源局统计，2015年，全国发电企业外包生产项目共发生人身伤亡事故15起，死亡22人，占电力企业生产事故的75 %，占死亡人数的78.5 %。外包队伍安全管理普遍存在以下突出问题。

1.1 外包队伍人员素质不高、流动性大

外包队伍人员整体素质不高，大部分是务工人员，文化水平低，且缺乏正规的培训。虽有入厂教育培训环节，但培训效果不佳，人员缺乏安全意识及自我保护意识。

外包队伍人员变化快，流动性大，短期工多，在“放下锄头做工人”和“放下扳手做农民”之间快速地切换。

1.2 外包队伍安全投入不足

由于外包队伍以盈利为主要目的，在安全投入上能省则省，管理人员配备能简则简，因此，外包工程低价中标成常态，价格成主导。外包队伍在中标后，极尽所能地压缩安全投入资金，其安全工器具、劳保防护用品配备水平不高、数量不足、质量不符合标准。

1.3 外包队伍资质挂靠现象普遍

为确保外包工程施工企业的实力，保障工程安全、质量及进度，发电企业在工程招标时，对投标企业设置了各项资质要求，所以部分外包队伍为了中标，采取资质挂靠的形式投标。虽然挂靠及出借资质为违法行为，但因监管不到位，违法成本不高，为了经济利益，挂靠及出借资质现象仍非常普遍。在招投标阶段很难发现投标单位的破绽，明面上看手续齐全，证件全面，公司实力雄厚，但一旦中标，参加实际工作的却是没有资质的承包队伍，其安全、技术管理严重不到位。

1.4 外包工程层层分包、非法转包现象普遍

当前外包工程层层分包、非法转包现象非常普遍。以某厂超低排放工程总承包为例，总承包方将工程划分为架子保温工程、安装工程、防腐工程后，分包给3个有资质的单位，3个分包单位再将工程拆分，非法发包给包工头个人，由包工头组织工人现场施工。这些包工头及工人以分包单位工作人员名义办理入厂。

1.5 外包队伍内部管理水平不高

外包队伍虽然有一套自身的管理办法，但其安全管理与正规发电企业成熟的安全管理还存在着较大差距，且外包队伍的规章制度不健全，执行不到位，管理有漏洞。外包队伍较关注工程量及经济效益，不能认真开展安全培训、安全检查、安全分析会等例行工作，安全工作流于形式、走过场。一些外包队伍由于管理人员配备精简，实际管理力量不足，甚至没有固定的办公场所，基础管理十分薄弱。

2 外包工程安全风险突出的原因分析

外包工程安全风险突出，暴露的问题也非常典型，这些问题有其深层次的原因。

2.1 市场环境发生较大变化

2.1.1 招投标低价中标成为常态

发电企业为降低运营成本，严格控制劳动定员，尽可能地将低技术含量的辅助工作，如设备维护检修、辅助设备运行、厂区保洁绿化、后勤保障等外包。招投标制度作为公开、公平、公正的工程发包方式，已在发电企业得到了广泛应用，在规范管理、预防腐败、降低费用上发挥了很大作用。但在公开招投标中，投标方迫于竞争压力，尽量降低应标价格，结果低价中标，造成中标企业若按正常开展工作，不赚钱甚至亏本。

2.1.2 劳动力市场发生根本性改变

在经历了30多年的“人口红利”窗口期后，我国劳动力供求关系发生了巨大变化。据统计，劳动年龄人口(16岁以上60岁以下)占总人口的比重在2000年达到74.5 %的峰值，随后逐年下降，至2016年已降为65.6 %。劳动年龄人口的绝对数在2011年达到9.25亿的峰值，随后逐年分别减少345万、244万、371万、487万、349万，5年间劳动年龄人口绝对数量下降了近2 000万。劳动力供给持续下降带来劳动成本的迅速上涨，近年来全行业薪酬增长率平均增速保持在10 %以上。据统计，1990—2013年我国劳动力价格持续上涨，劳动力成本由 8 750元上涨至46 431元，13年间增长了430.6 %。劳动力供给结构性下降导致招工难，“民工荒”已成新常态，外包工程承包单位承受着用工成本大幅上升及招工难的压力。

综合以上2方面的因素，招投标市场恶性竞争、低价中标，加上劳动力市场的剧烈变化，外包工程承包单位面临着利润的两头挤压，为确保企业的正常经营，必然会从人员配备、安全投入、工器具及防护等各方面压缩成本，导致安全生产整体水平严重下滑，安全管理问题突出。

2.2 发电企业管理不到位

2.2.1 发电企业风险转移观念仍然存在

风险转移是指项目业主在项目实施过程中，有意识地将其不能承担或不愿承担的风险转嫁给其他单位。在项目实施过程中，业主根据项目风险分析结果，结合自身情况，通过招标文件规定工程承包方式、合同类型，在《专用条款》起草协商谈判中将风险转移给承包商。风险转移在法律允许的范围内是可行的，导致很多管理人员根深蒂固地认为，外包队伍发生人身伤亡事故与正式职工发生人身伤亡事故时，业主所承担的责任是不一样的；甚至部分管理人员认为外包队伍发生事故与业主无关。部分发电企业与外包队伍签订安全协议，竟然出现“现场发生安全事故，与甲方无关”的免责条款。

2.2.2 “以包代管”现象未能杜绝

“以包代管”是指发包方将工程或行政监督检查等相关职能通过合同形式分包给别的单位、企业，发包方对安全、质量等不再管理。发电企业在将工程发包后，派驻现场的管理力量不足或管理人员责任心不强，坐在办公室里接电话、听汇报、做指示，重心放在对工程进度和质量的管理上，对现场作业的安全问题不管不顾，对安全管理漏洞视而不见，放任外包队伍的不安全行为。

2.2.3 制度及要求落实不到位

针对外包工程，各大型发电企业均有较为规范的管理规定，明确了外包工程各方的职责，对外包队伍入厂资质审查、人员入厂教育、现场管理、后续评价等各方面进行了要求。但再完善再科学的管理制度若不去执行，也等于没有制度。发电企业在外包工程管理中最突出的问题就是制度规定不能严格落实到位。例如，对于未签订合同及安全协议、资质审查不合格严禁开工的规定，在生产突发情况或机组检修过程中发现特殊缺陷等抢时间、抢工期的情况下，制度让位于实际情况，使发生安全事故后的管理风险骤升。又如，为让外包队伍作业人员掌握电力企业各项安全管理要求，提高安全技能，规定所有外包队伍作业人员必须接受入厂3级教育，其培训课时不得少于48课时，闭卷考试未到达90分的不得入厂；但实际执行中，外包队伍作业人员开工在即才到厂，安全培训1周的时间很难保证，培训过程流于形式、走过场，入厂考试替考、抄袭现象普遍。再如，按照规定外包队伍必须保证安全投入，提供合格的工器具、安全防护设施及安全用具，并提供具备资质机构出具的检验报告，但实际工作中，其安全投入、安全防护设施及用具问题突出，发电企业睁只眼闭只眼或只提出问题不督促整改落实。诸如此类要求不落实，制度执行打折扣、流于形式的问题还有很多。

3 外包工程安全管理的对策

针对发电企业外包工程暴露的问题，必须要采取针对性的防范措施，规范企业外包工程安全管理，才能有效防范安全风险，实现安全生产。

3.1 针对低价中标问题的对策

3.1.1 合理化解低价中标

要解决低价中标所造成的问题，必须从商务标着手，可以采用“合理的低价中标法”。合理的低价中标法是指，在各商务条款满足招标文件且各项报价在基准价的合理区间内，选择报价较低的投标人为中标候选人的评标方法。如图1所示，评标的基准价A为投标人有效报价的算术平均值，属社会平均先进水平。为避免恶性报价，计算该值时可以舍弃一个最高价和一个最低价；划定一个有一定浮动空间的合理价格范围，用浮动系数α，β分别表示上浮和下浮的比率，其取值可根据工程的特点和市场竞价情况统计确定，保证落入该区间的投标报价具有竞争力。

在技术标满足的情况下，在合理报价范围内取报价最低者中标，或者取报价离评标基准价A最接近者中标。

3.1.2 低价中标暂无法改变状态下的对策

低价中标能降低工程造价，节省成本，有效防范腐败风险，有其存在的合理性。如短期内无法改用更好的中标方式，可以在工程项目发包前做好充分准备，将可能涉及到的安全管理问题提前谋划，在编制招标文件时，将其纳入技术要求或工程量中，让投标方充分考虑成本，理性报价。

图1 “商务标”报价取值原理

(1) 针对非法转包、层层分包及资质挂靠的问题，在招标文件中说明，投标单位必须将自己的分包单位在投标文件中注明，并提供分包商各项资质文件。为防止资质挂靠及非法分包到个人等松散组织，要求所有管理人员及作业人员必须提供1年以上社保关系或劳动合同证明。同时修改评标规则，将其提供的分包商资质作为重要评分项，对资质存在问题的一票否决。

(2) 针对作业人员培训教育不到位的问题，在招标文件中说明，进入生产现场的作业人员，必须提前7天到厂接受安全教育培训和考试。考试时要核对个人身份证，全程闭卷，成绩低于90分及补考不合格的取消入厂资格。投标方必须在投标文件中做出响应，并将测算的成本计入报价分项中。

(3) 针对作业人员安全防护不到位的问题，在招标文件中说明，要求承包企业为作业人员办理安全生产责任保险(工伤保险或人身意外伤害险)，并根据当地事故赔偿水平提出对应的保险额度，保单需附注被保险人详细名单及受益人。承包企业必须为作业人员提供合格的劳动防护用品(统一的工作服、安全帽及劳保鞋)，涉及定期试验的工器具、绝缘用具、施工机具、安全防护用品，必须提供具有检验、试验资质部门出具的合格的检验报告。投标方必须在投标文件中做出响应，并将测算成本计入报价分项中。

(4) 针对劳动力市场变化、作业人员素质偏低的问题，在招标文件中说明，要求承包企业必须提前策划好人力资源，提供施工组织机构及人员构成情况，将参与工程的作业人员按学历、技能等级、持证情况、岗位业绩等制作成花名册，作为投标文件的一部分。投标方必须在投标文件中做出响应，并将测算成本计入报价分项中。

总之，可以按照以上思路，在工程招投标阶段，将类似于“层层分包”“非法转包”“资质挂靠”“人员素质要求”“人员培训”“安全投入”等容易导致外包工程突出风险的问题，在标书中提出详细的要求条款，强制其在投标文件中做出响应，并将各类分项报价在商务标书中得到体现。合理设置评标规则，设置对重要条款不合理报价的一票否决。通过对招投标的源头进行控制，以缓解低价中标带来的突出风险。

3.2 针对制度及要求落实不到位的对策

3.2.1 加强对管理人员的教育

全方面、多层次、多角度开展培训教育活动，重点学习并掌握外包工程管理制度的相关内容，生产职工、管理人员及主要领导干部必须了解掌握有关内容。加强对管理人员及主要领导干部执行制度严肃性的教育，通过对大量实际外包工程事故案例的学习，尤其是对事故案例中暴露的管理问题及对相关管理人员的处理结果等内容的学习，时刻提示、警醒管理人员及主要领导干部，违反制度法规可能造成的严重后果。

各级管理机构要做好“外包工程事故就是本企业的事故”“外包队伍人员伤亡就是本企业人员伤亡”理念的宣传教育。在外包队伍发生人身伤亡事故时，按照企业员工伤亡同等的责任对相关责任人进行处理和考核，让所有员工，特别是领导干部扭转风险转嫁的思维方式，真正重视外包工程的安全管理，严格执行外包工程相关管理规定。

3.2.2 建立制度执行检查评价机制

建立制度执行的评价标准体系，合理设置评价指标，采用分值量化评价企业制度执行水平。企业内部应建立制度执行、落实、反馈、检查、考核的相关管理规定，明确各岗位对应的制度中的条款、执行的标准、违反制度的考核条款，由标准化办公室执行监督、检查及考核。借鉴质量管理中的PDCA方法，按照制度的制定、执行、检查考核、纠正全流程闭环管理原则，提高企业制度执行的能力和水平。

3.2.3 建立内部相互约束的管理考核机制

发电企业管理机构设置全面，各负其责，专业型管理优势明显，生产系统按职责不同分为保证和监督2个体系，在实际工作中如果职责划分不清，容易造成工作错位和缺位。企业内部应明确外包工程管理的职责分工并建立相互约束的考核机制。

(1) 按照“谁发包谁主管”的原则，保证体系对发包工程入厂资质进行审查，监督体系负责复核检查。这个过程可以形成发包责任人负责资格审查；发包部门负责资格二审，在发现一审中存在明显漏洞时，按照规定落实一审的责任，执行经济考核；安监部门负责三审，在发现二审中存在明显错误时，追究二审责任，执行经济考核。

(2) 在落实外包工程现场监督检查方面，可在作业现场设置专用安全检查记录本，其中明确检查周期、检查内容。保证及监督体系人员在现场检查时，必须记录检查时间、检查的问题、处理措施、检查人等内容。保证体系人员现场检查发现监督体系人员工作不到位的，可以提起通报考核；监督体系人员现场检查发现保证体系人员工作不到位的，也可提起通报考核。主要管理人员现场检查，发现保证、监督体系之一不到位，但又未见到通报考核的，可以向保证及监督体系同步提出考核。

(3) 为落实现场安全管理职责，监督体系检查时发现外包队伍作业人员违章，连带考核保证体系人员；管理人员及主要领导现场检查发现违章，连带考核监督体系人员。

通过在企业内部建立相互约束的考核管理机制，能有效地提高各级人员对制度的执行力，降低外包工程现场作业的安全风险。

3.3 针对内部管理混乱及人员素质较差的对策

3.3.1 严格执行双工作负责人制

外包工程严格执行“双工作负责人制”，对甲方工作负责人、施工方工作负责人的安全职责进行明确。要求甲方工作负责人由取得“四种人”资格的人员担任，施工方负责人必须取得施工方工作负责人资格。每天由甲、乙双方工作负责人共同组织开展班前班后会，班前会结束后，由甲方工作负责人带领作业人员进入现场，严禁私自进入。当日工作结束后，由甲方工作负责人带领作业人员离开现场，严禁外包队伍作业人员在厂区滞留。作业期间，甲、乙双方工作负责人必须全程现场监护。甲方工作负责人发现严重违章或不服从管理的，可现场勒令立即停工整改。

通过严格执行“双工作负责人制”，由熟悉现场、掌握发电企业管理要求的甲方工作负责人履行现场监管责任，能有效降低外包队伍现场作业人员的随意性。

3.3.2 建立外包工程淘汰机制

制定外包工程管理积分制度，明确外包队伍作业期间，出现严重违章或积分达到限值的，由发包部门对外包队伍主要管理人员进行约谈警告，并将约谈内容记录在案，由外包队伍签字盖章确认，将约谈单传真至外包队伍公司总部，以引起重视。签订合同及安全协议时，订立约谈超过一定次数后取消其在本发电企业范围内投标资格的规定，如单项工程被约谈2次的，取消其2年内在本发电企业工程项目的投标资格；1年内被约谈3次的，取消其3年内在本发电企业工程项目的投标资格；发生严重不安全事件，影响到发电企业正常生产、生活秩序的，直接拉入黑名单，清退出厂，不得在本发电企业投标。

通过建立优胜劣汰的管理机制，将内部管理混乱、人员素质较差的外包队伍及时清退出厂，避免发生严重的不安全事件。

3.3.3 建立集团层面的外包队伍商务平台

建立集团外包工程招投标平台，制定外包工程队伍入网、投标、后评价等相关制度。由基层企业提出外包队伍的入网申请，根据外包队伍的资质能力水平核定等级，避免资质能力和实力差的队伍入网。各发电企业的工程项目发包优先在招投标平台上进行，按照公开、公平、公正的原则，所有在网符合资格等级要求的外包队伍均可参加投标。由系统根据提前设定的评标得分标准自动判定得分，选择中标队伍，有效避免人为干预。基层企业在外包工程的执行、完工验收2个阶段，在招标网对外包队伍的安全、质量、进度等管理水平进行多维度打分，形成外包队伍的综合实力排序。对因发生事故被多次约谈的、在系统外发生事故的，定期录入招投标平台，拉入黑名单，清退出网，不得在集团系统范围内继续投标和作业。

通过建立集团层面的外包队伍商务平台，实现集团系统范围内外包队伍的审核、招投标、全过程评价、清退的完整体系，避免过多的人为干预，形成优胜劣汰的正向发展态势，防止外包工程管理水平下滑及安全风险突出的问题。

4 结束语

发电企业外包工程安全风险突出的原因是复杂和多方面的，既受招投标不规范、恶性竞争、低价中标和我国劳动力市场剧烈变化的影响，又与发电企业风险转移观念仍存在，“以包代管”仍未杜绝，制度执行落实不到位，管理水平不高等有关。

因此，发电企业要在体制机制上下功夫，齐发声、共努力，选择“合理的低价中标法”，编制科学完善的招标文件，规避低价中标、劳动力市场变化所造成的影响；要全方面、多层次、多角度开展培训教育活动，提高管理人员对外包工程知识的掌握和安全意识的提升；要构建企业内部制度执行检查评价机制和相互约束的管理考核机制，堵塞制度执行落实不到位的漏洞；要建立集团层面的外包队伍商务平台，执行外包工程淘汰机制，在集团系统范围内对外包队伍的审核、招投标、全过程评价、清退形成完整体系，实现外包工程队伍优胜劣汰的正向发展态势。

只有通过多措并举、综合治理的方式，真正有效地遏制住外包工程安全管理水平持续下滑、安全风险突出、事故多发的情况，才能实现发电企业生产持续稳定和长治久安。