独立学院发展方向辨析

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(陕西广播电视大学 远程教育研究中心，陕西 西安 710119)

独立学院是我国高等教育改革的产物，最早于1999年出现在高等教育较发达的江浙一带，至今已有近二十年历史。独立学院以知名高校为母体，依靠民间雄厚的资本作为支撑，办学起点高，吸引了大批渴望步入名牌高校就读的学子，迅速获得蓬勃发展，很快遍及全国各地，高峰时期达到300多所，在校生多达300万人。在高速发展的同时，由于政策规范缺失、办学体制机制不顺畅、办学质量缺乏监管等因素的制约和影响，独立学院办学中出现诸多问题，引起社会的普遍关注。2008年教育部出台了《独立学院设置与管理办法》，要求独立学院规范办学，对独立学院进行有效监管，独立学院进入新的发展阶段。未来独立学院究竟向何处去，是当前教育界及学界关注的热点问题。本文拟结合国家对独立学院的政策解析、媒体及学界对独立学院发展的观点分析、独立学院发展的现状及问题剖析，探讨独立学院未来发展之路。

一、独立学院设置与管理的相关政策规定

(一)相关政策性法规文件

2008年2月，教育部出台第26号令《独立学院设置与管理办法》，内容涉及独立学院设立、组织活动、管理监督、变更终止、法律责任的方方面面，提出独立学院发展的指导思想是“稳定规模、规范管理、提高质量”，并确定从2008年到2013年为过渡期，要求独立学院要在5年内按照规定进行调整和规范，接受教育部组织的考察验收。

2009年2月，教育部办公厅印发15号文《关于编报省级<独立学院五年过渡期工作方案>的通知》，要求各省教育行政部门编报本省的《独立学院五年过渡期工作方案》，引导独立学院健康规范发展。

2015年11月，教育部出台38号令《教育部关于废止和修改部分规章的决定》，对26号令第二十九条第一款修改为：“独立学院院长应当具备国家规定的任职条件，年龄不超过70岁，由参与举办独立学院的普通高等学校优先推荐，理事会或者董事会聘任。”其他内容未作修改。

(二)相关政策规定的核心内容

1．确定了独立学院的办学性质

独立学院，是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。

独立学院兴起之初，由于相关政策还未出台，加之其母体学校多为较知名的公办大学，学院由母体学校派人管理，其性质一直含糊不清，很难界定。2008年教育部26号令《独立学院设置与管理办法》明确规定：“独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业”；“独立学院依法享有民办教育促进法、民办教育促进法实施条例规定的各项奖励与扶持政策。”自此，独立学院的民办教育和公益事业性质被确定下来。

2．指出了独立学院的发展方向

按照教育部政策规定，经过5年过渡期的调整规范，独立学院区分不同情况分别走以下不同发展方向：经教育部验收合格，以独立学院的形式继续办学；“回归”母校，不再具备独立院校的属性；转设为民办普通高校；并入其他民办院校；或者被终止办学资格。

二、独立学院的发展现状与问题

(一)独立学院的历史贡献

在1999年后的五六年中，我国高等教育以不到两倍的投入，使招生规模扩大了5倍，实现了高等教育大众化。在这一进程中，独立学院既是一种应急之举，也是一种改革探索。其贡献在于：

首先，满足了广大求学者接受优质高等教育的现实需求，推进了我国高等教育大众化进程。独立学院本科在校生约占同期全国普通高校本科在校生的18%，在广东、浙江、河北等省这个指标曾经分别达到28%、29%、33%。

其次，整合社会资源，弥补了我国高等教育投入不足的问题。1999年至2001年扩招期间，全国普通高校自筹收入从1998年的202.2 亿元增加到2001年的553.3亿元，增长1.7倍，占普通高校总投入的比例也从39.1%增长至47.4%，其中很大一部分是来自独立学院的学费贡献。

第三，优化了我国高等教育的结构与布局。特别是改变了以往本科高校集中在省会城市和二三线城市高等教育资源缺乏的状况。

(二)从数量变化看全国独立学院的发展现状

“独立学院”这一新生事物自1999年在江浙一带出现以来，由于其依托著名高校为母体，拥有优质教育资源、实施本科学历教育、由母体学校颁发学位证书等优势，吸引了大批高考学生的青睐，发展势头异常迅猛，2010年最高峰时全国独立学院达323所，在校学生人数近300万。但从2010年开始，独立学院以平均每年将近10所的幅度迅速递减，至2016年减少到266所。

2006-2016年全国独立学院和民办普通高校数量统计表

(数据来源：教育部2006-2016年全国教育事业发展统计公报)

据统计，2008—2015年我国共有52所独立学院转设为独立设置的民办普通本科院校，这是独立学院数量减少的主要原因，另有少数独立学院因发展困难等问题停办或合并到其他教育机构。暂未见独立学院转制为公办普通院校的情况。

(三)陕西省独立学院的发展状况

陕西省共有12所独立学院，全部集中在西安市，其中母体大学为部属高校的4所、省属高校的8所，并且都维持依托母体高校的办学模式，其共同特点是与母体学校关系密切，表现在院长都由母体学校派人担任，多数董事长也是如此；西北大学现代学院、西安电子科技大学长安学院由母体大学全面主导办学，大学派出的领导班子全面负责学院的运行与管理；西安工业大学北方信息工程学院院领导和40%教职工均来自西安工业大学；西安理工大学高科学院、西安建筑科技大学华清学院师资均与母体大学共享等等。 近年来，我省独立学院的发展也出现了一些问题，一是办学规模持续萎缩，招生人数远低于毕业人数，在校生人数以10%左右的幅度逐年递减；二是受体制机制不顺畅的制约，一些独立学院的管理和教学质量发生问题，办学竞争力和社会影响下降，如西安电子科技大学长安学院连续两个年度(2016、2017)在省教育厅组织的民办普通高校、独立学院年度检查中结果为“不合格”；三是一些独立学院谋求突破现行体制的束缚，脱离与母体大学的依附关系，走独立自主办学的路子，如西安工业大学北方信息工程学院。

陕西省12所独立学院2014—2016年办学规模数据统计

(四)独立学院发展面临的困难和问题

独立学院发展面临的主要困难和问题，普遍集中在这样几个方面：内部管理体制没有理顺，母体学校与合作方的责、权、利不明确，造成母体学校在教学质量上没有尽到责任，合作方在办学条件建设上没有到位甚至玩“空手道”，给学生培养与就业带来很大隐患；专业结构与母体高校严重趋同，造成了独立学院与母体高校之间的同质化发展，独立学院处于明显劣势；独立学院引进高层次、高水平教师难，硕士毕业生拿来直接教本科生的现象十分普遍，加剧了独立学院之间的恶性竞争；独立学院没有财政经费支持，完全依靠学生学费维持发展，大多数独立学院还要向母体高校支付15%以上的管理费，面临学费标准高影响生源和办学经费紧张的两难困境。另外，一些独立学院办学方向有偏差，办学质量不高，存在急于求成、急于盈利的倾向，也不利于自身的健康持续发展。

三、对独立学院发展方向的讨论

(一)来自媒体的关注与研究

独立学院自出现之日起，就备受舆论关注。2003年5月13日《人民日报》刊登题为《为什么要办独立学院》的文章，对独立学院创办的意义进行阐述。2006年8月23日《中国教育报》刊登了题为《独立学院求解“成长的烦恼” 》的文章，列举了独立学院快速成长过程中出现的各种问题。

教育部2008年出台《独立学院设置与管理办法》，不但引起了独立学院领域内部的“地震”，更吸引了国内各大媒体的广泛关注。《中国教育报》2008年3月1日刊文《加强规范管理促进独立学院健康发展》，《光明日报》2008年3月11日刊文《脱离“母体”,独立学院阵痛期有多长》；地方报纸也都纷纷刊登相关文章，如《四川日报》2008年3月19日刊发《独立学院面临“大浪淘沙”》，《青岛日报》2008年3月31日刊发《独立学院：新挑战带来新机遇》，《苏州日报》2008年4月1日刊发《没了母体光环独立学院还玩得转？》等等，对《独立学院设置与管理办法》出台后，独立学院究竟何去何从充分发表意见。

教育部令出台三年后，2011年6月15日，《中国教育报》刊发《独立学院“断奶”能否健康成长》，专题报道了湖北省独立学院自管理办法出台后的发展状况，3所独立学院成功转型为民办普通本科高校，湖北省的独立学院由31所减少至28所。《人民日报》于2011年7月14日刊登题为《多数独立学院为何“按兵不动”》的文章，指出5年的改革期限逼近,除10多所独立学院脱离母体学校，变身民办高校外，仍有300余所独立学院选择不“变身”，还处于观望状态，可见独立学院“断奶”是件不容易的事；但就转变的趋势看，转型为普通本科高校可能是大多数独立学院未来的必然选择。

(二)来自学术届的理论观点

2008年教育部出台《独立学院设置与管理办法》后，学术界对独立学院未来走向出谋划策。华中科技大学教授、博士生导师冯向东撰文《处在“十字路口”的独立学院》，就独立学院转型“路在何方”进行了探讨。他认为独立学院处在转型的“十字路口”，首先要做的是清产核资、明晰产权，保障国有资产。其次，安排独立学院各类举办者选择参与或退出，提供多种现实路径。冯教授提出有三条路可供选择：第一条是母体公办高校退出，独立学院转变为民办本科高校；第二条路是母体公办高校不退出，将独立学院纳入母体高校之中；第三条路是，继续向前走办独立学院。就现在转变的形式看，有十分之一的独立学院进行了转型，选择了民办本科高校。

中国高等教育学会副会长、上海师范大学教授杨德广撰文《独立学院的发展模式及未来走向》，认为依据《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出要多种渠道、多种模式、多种体制办学的指导思想，我国应该积极支持独立学院发展，尤其应该重点扶持和发展国营型独立学院。还提出，等独立学院办学规模、办学水平、管理队伍、师资力量达到一定水平，可与母体脱钩，独立办学。

北京大学教育学院博士后研究人员王富伟撰文《独立学院的制度化困境——多重逻辑下的政策变迁》，认为独立学院兴起之初有两种类型——“公办型独立学院”和“民办型独立学院”，2008年出台的《管理办法》试图将独立学院全部作为民办教育的一种类型进行管理规范，造成了变迁过程中出现困境，致使独立学院直至今天未能形成稳定的制度模式；提出独立学院是教育多样化的产物，分类管理可能更适合。持有此种观点的还有华北师范大学汇华学院李振国、范玉茹等人，在其文章《关于我国独立学院未来发展出路的思考》中提出独立学院符合我国提出的混合制经济原则，国家应出台政策保障和规范独立学院办学。

宁波大学科技技术学院教师赵红撰文《从“依附”到“合作”：独立学院与母体高校关系新选择——来自联邦制大学的经验》，试图通过借鉴国外联邦制大学的经验，为独立学院转型出谋划策，提出独立学院的“独立”应该走出之前与母体高校的依附关系，作为独立的主体，建立起良好的合作关系。

(三)对独立学院未来发展方向的判断

对独立学院的发展，存在较为悲观的氛围，多数观点认为独立学院是中国高等教育大众化发展中的过渡产物，难以逃脱关停并转的命运。

教育部26号令为独立学院的发展指出了四条出路：继续作为独立学院存在、转为独立设置的民办高校、回归母体大学或合并到其他民办高校、撤销。目前来看，大多数独立学院选择继续维持现有模式，有不到20%的独立学院转设为具有独立办学自主权的民办普通高校，个别独立学院被合并或撤销。

长远来看，作为发展民办高等教育的一种创新，独立学院最终还是要向独立设置的民办高校转型。但能否成功转型，最关键的在于办学条件能否达到教育部规定的普通本科高校的设置标准，如土地等资产是否过户到独立学院名下，专任教师和实验实训设施是否达标等等。

四、结语

独立学院自出现后，由于其以知名高校作为母体，具备较好的办学设施和条件，迎合了广大考生渴望就读名牌高校的心理，因此自创办之初就蓬勃发展，招生连年攀升，成为中国高等教育的一个奇迹。但在体制不顺、缺少政策规范和质量监管的背景下，独立学院办学规模迅速扩张势必带来诸多问题。在当前高等教育走内涵发展道路的新形势下，全社会对独立学院办学水平和质量的关注度越来越高，国家教育行政部门也在进一步加强对独立学院的政策引导和监管，独立学院的发展处在关键的十字路口。综合国家政策导向、学界研究观点及独立学院发展实践情况，本文认为，向独立设置的民办高校转型是独立学院未来发展的最为可行道路。