2018年积极财政政策的力度有多大

汪德华

近期，中国人民银行研究局局长徐忠发表观点认为，多个迹象表明，2018年的积极财政政策并非真积极，甚至可能是紧缩的。而在2018年3月公布的政府工作报告和预算安排草案均显示，积极财政政策的取向并没有改变。时任财政部部长肖捷在两会期间答记者问时也明确表态，2018年的财政支出强度依然很高。一般说来，国家的预算安排就决定了财政政策的取向是积极或是紧缩的，财政政策的力度也由预算安排中的财政赤字大小来确定。然而，为什么预算报告中确立的积极财政政策，在一些市场人士看来不是真积极，甚至是紧缩呢？

笔者认为，这与中国预算执行现状与财政政策运行机制高度相关。当前中国积极财政政策的实际力度，不仅取决于预算安排，更重要的取决于预算执行和管理状况。笔者在分析2018年预算安排草案相关数据时，发现两个谜题。这两个谜题背后的原因，很好地说明了积极财政政策的实际力度如何受预算执行和管理的影响。

谜题之一：2018年一般公共预算支出增速究竟是3.2%还是7.6%

相关报告已披露2018年财政收支大数的安排，及其相对于2017年的增长情况。2018年，全国一般公共预算收入183177亿元，较2017年的172567亿元增长6.1%。2018年赤字安排23800亿元，与2017年一致。2018年一般公共预算支出安排为209830亿元，较2017年执行数203330亿元增长3.2%。不过，按照预算报告草案的表述，按扣除上年地方使用结转结余及调入资金的口径，2018年相对于2017年增长7.6%，这高于上年度两会公布的预算报告草案中所列的2017年同口径支出增速6.5%（2017年实际增速7.7%）。财政支出增速是宏观经济关心的重要变量。支出增速如达到7.6%，则正如肖捷部长答记者问时所指出的“这个增幅高于今年预算收入6.1%的增幅，支出强度是不言而喻的”。那么，2018年支出增速究竟3.2%还是7.6%？

奥妙就在于预算报告草案中所提到的，2017年一般公共预算支出203330亿元资金中，包含了使用结转结余及调入资金10138.85亿元（包括中央和地方财政从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金，以及地方财政使用结转结余资金）。但是2018年预算安排草案中，这类结转结余及调入资金仅列了2853亿元。当2018年和2017年支出数据中同时不计入这类结转结余及调入资金时，支出增速才是预算报告所给出的7.6%。

问题的关键在于，对宏观经济运行产生实际影响的是包含结转结余及调入资金在内的总支出规模及其增速，这是评判积极财政政策力度变化的核心变量。由此，影响2018年实际总支出增速的关键因素，是结转结余及调入资金的最终规模有多大。这类资金的主体，笔者将其称为“存款性支出”，即支出资金并非来自当年的税费收入，也非来自于当年新增债务，而是来自于以往年度因各种原因留下的财政存款。

在2018年预算草案中，“存款性支出”事实上仅列出了部分调入资金2853亿元，而占更大头的地方结转结余资金，因已列入以往年度预算之中，虽然其实际支出将发生在2018年，但在预算安排中不便于再列出。“存款性支出”是中国财政近些年来非常重要的财政现象，与2013年以来国务院狠抓的财政存量资金问题是一个硬币的两面。两者与过去广受关注的“突击花钱”问题一样，本质上都是预算执行进度问题。需要注意的是，2017年动用以往年度的“存款性支出”，即结转结余及调入资金的规模已达万亿之巨。“存款性支出”的规模不容小视，高度影响当前中国的积极财政政策的实际力度。

回到前面提出的问题：2018年一般公共预算支出实际增速究竟会是3.2%还是7.6%？以上分析已表明：答案取决于2018年实际发生的存款性支出，主要影响变量是2018年最终使用的以前年度结转结余资金的实际规模有多大。这笔资金在预算报告中没有列出，但在预算执行过程中必然会发生。由此可见，3.2%的支出增速是最低限；如果实际发生的“存款性支出”规模很大，7.6%并非高限。如同2017年发生的情况，年末同口径支出增速有可能超过年初的预算安排。从3.2%到7.6%乃至更高，完全取決于预算执行管理情况如何。在今天的中国，积极财政政策是收还是放？不仅仅体现在预算安排中，还取决于预算执行管理情况。

谜题之二：政府性基金相关支出增速究竟是28.5%还是13.6%

政府性基金相关支出是对宏观经济运行有重要影响的另外一笔财政支出。预算报告显示，2018年全国政府性基金收入安排64164.85亿元，增长4.3%；加上上年结转收入385.59亿元和地方政府专项债务收入13500亿元，全国政府性基金相关收入总量为78050.44亿元。全国政府性基金相关支出78048.98亿元，增长28.5%。

从预算报告看，2018年安排政府性基金相关支出78049亿元，已占一般公共预算支出的37.2%。特别是政府性基金中包含了地方政府专项债券，其在2018年安排13500亿元，规模首次超过地方政府一般债券，较2017年大幅增长5500亿元，增幅高达68.8%。可以说，地方政府专项债券、政府性基金相关支出是影响2018年积极财政政策力度最重要的变量。

政府性基金相关支出基数已然庞大，按预算报告显示2018年将增长28.5%，对宏观经济的影响自不可小视。不过，政府性基金相关支出2018年增长28.5%，是以2017年相关支出60770亿元为分母。但如表2所示，2017年政府性基金收入已达61462亿元，加上地方专项债券收入8000亿总收入已达69462亿元，怎么会支出仅为60770亿元？2017年发生了什么？

因2017年政府性基金相关支出60770亿元，与政府性基金收入61462.49亿元较为接近。笔者的第一个合理怀疑是2018年预算报告所列的28.5%是基数口径有误，即2017年政府性基金相关支出60700亿元未包含专项债资金对应的支出，而2018年的78049亿元则将13500亿元专项债计算在内。由此，如果同时调整为包含专项债在内的同一口径，则2018年预算报告安排的政府性基金相关支出增速仅为13.6%。

究竟是28.5%还是13.6%？考虑到预算报告的出台可谓千锤百炼，出现口径错误的几率很小。由此，更为合理的解释是2017年包含专项债在内的政府性基金相关支出确实为60700亿元，预算报告显示的支出增速28.5%没有错。

但如果事实是这样，一个更为重要的问题显示出来了：2017年政府性基金收入为61462亿元，包含专项债支出在内的政府性基金相关支出仅为60770亿元，低于政府性基金收入；但同期地方政府发行了8000亿元的专项债放在政府性基金账户，从资金层面看这笔钱在国库里一分没动。换句话说，本不需要发行8000亿元的专项债，政府性基金的各项支出需要也能满足，但偏偏就发行了8000亿元的地方专项债存在国库里，没有一分钱利息收入。先不论这笔8000亿元资金对于金融市场和货币投放的干扰，就仅仅从政府理财的财务成本来看，也是一笔不菲的支出。按照3%的最低地方债利息，8000亿元的专项债一年的利息支出将至少240亿元。

究竟是28.5%还是13.6%？如上所示，这个谜题之后的原因更为值得重视。为什么会发生政府性基金账户内年收入大于支出，但还是发行了8000亿元的专项债，且年至少支付利息240亿元的问题？想来其核心的原因可能在于政府性基金对应的财政支出，均是采用“项目制”管理方式。项目一般采取竞争申报机制，申报单位易夸大项目执行有利条件，多要资金；但项目管理的程序又非常严格，项目落地往往需要多部门的协调，由此导致项目执行往往滞后于计划安排。由此从宏观上看，“项目制”的预算执行缓慢始终是个头疼问题，导致大量项目资金积压在国库或财政账户上。

还有可能的原因是，土地出让资金预算安排支出时，要与预计的土地出让收入对应。但2017年年初对当年土地出让收入的大幅超收预计不足，对应安排的支出项目资金较少。在当前预算约束力强化的大背景下，这部分大幅超收的收入无法在当年安排对应项目支出，导致资金积压在国库。

但无论背后的原因是什么，资金层面上当年政府性基金收入已超过实际支出需要，还另外发行专项债8000亿元且要额外年付出240亿元的利息，一定是管理低效的表现。应当推动相关改革，如将专项债发行与资金结余挂钩，项目资金支付与收入来源脱离等，从制度上解决问题；还应当加大预算执行的力度，充分发挥资金效益；或者加大中央和地方国库现金管理的力度，更多获取利息收入对冲债务发行的利息支出。

两个谜题的启示

2018年預算报告草案所体现的两个谜题，都是从宏观经济运行视角揭示出当前预算管理过程中存在的问题。换个角度看，无论是一般公共预算还是政府性基金预算，积极财政政策的实际力度，都深受预算执行和管理的影响。

2018年积极财政政策的力度有多大？答案并不仅仅在于预算报告草案的安排，还取决于全年预算执行以及绩效管理的状况。以央行研究局局长徐忠为代表的相关人士对当前积极财政政策力度的担心，值得高度关注。近期，财政部公布了2018年上半年的财政收支情况：1—6月累计，全国一般公共预算支出111592亿元，同比增长7.8%，为年初预算的53.2%，比去年同期进度加快0.1个百分点。这一数据显示，今年上半年的预算执行进度较快；社会各界应当对2018年全年的财政支出力度以及积极财政政策的力度有信心。当然，对应2017年上半年一般公共预算支出同比增速15.8%，2018年的上半年财政支出增速下滑比较明显。这里面的可能原因，主要是2018年上半年动用的上年度结余结转资金，其增速相对于2017年上半年有明显下滑。这也预示着，对于2018年全年积极财政政策的力度，不应有过高期待。

（作者为中国社科院财经战略研究院研究员）